爱华网钱启东向《上海国资》记者解释说，“具体而言，就是把那些有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，完全交给社会投资者投资；对虽有收费机制但收益难以平衡的基础设施项目，通过财政补贴等政策支持，吸引社会资金规范有序地投入。为了降低投资风险，吸引社会资金参与基础设施建设，政府在土地出让、动迁、税收、贷款贴息等方面给予政策上的优惠。”
这一阶段，上海投融资体制改革的重大突破，就是对以轨道交通为重点的城市基础设施建设投融资体制进行改革，实现了投资、建设、运营、监管“四分开”。2001年6月，上海申通地铁股份有限公司成立，成为中国第一家从事轨道交通投资经营的上市公司。 与此同时，从1990年代以来，为了推动浦东开发，上海市政府成立了陆家嘴集团、金桥集团、外高桥集团、张江集团等四大开发公司。截至“十五”期末，这四大开发公司承担了浦东新区80%以上的招商引资任务，共筹集开发建设资金500多亿元。 为了推动虹桥商务区建设，2006年，上海又成立了申虹公司，注册资本50亿元。三大股东分别为上海机场集团、上海久事和上海市土地储备中心（上海地产集团有限公司）。其职责是对虹桥枢纽规划范围区域实施专项土地储备，负责征地动迁和基础性开发。 2007年，国盛（集团）有限公司成立，定位是上海国资重大产业投资平台、资产运营平台和市场化融资平台 至此，上海形成了功能定位各不相同、持续服务城市建设和发展若干个投融资平台，正是因为这些资金“血脉”，支撑了上海二十多年来城市建设的“魔方”。 上海秘笈 从全国范围来看，当前政府投融资平台主要有两大问题，一是债务负担过重、后续融资困难；二是平台公司多，职能交叉、运作混乱。 但考察上海的几大投融资平台，在这两方面都做的较好。上海从1987年成立久事公司至今20多年来，每隔若干年就会组建一个新的投融资平台公司。单从工商档案披露的信息来看，申通不说，久事和城投的资产负债比例还是在可控制的安全边际内。 上海当然有它的优势，比如是中国的金融中心，拥有庞大的资本市场，同时还有一支熟悉资本运作的专业化团队。 也正如此，全国其他省市多次到上海取经。 “上海模式各地不可复制，因为各地情况不一样，各省市的财政分成体制不一样。”张桂娟对《上海国资》坦言。 “上海有一个好的做法，就是财政局、银行、发改委三统一，共同来制定方向，这是上世纪80年代打下的基础。”张桂娟续道。 张进一步解释：“不少地方在搞建设时，往往会出现发改委一个方向，投融资公司一个方向，财政跟不上，银行不借款，而上海在这方面做的不错。上海久事在很长一段时间内都由市长直管。上海市的基建规划和投融资方向由发改委、财政局和银行三方共同协商确定。这也是上海成功的关键之处。” 上海城投副总经理王志强也认为，上海投融资平台的成功，首要得益于上海市政府独特的投融资平台制度和模型设计。 “上海市政府对我们的资产负债比例管理很严格，不会让一个企业超规模负债。”王志强告诉《上海国资》。 当然，这就要求久事、城投这样的政府投融资平台公司，债务要做到对政府透明。 据王志强介绍，上海市政府每年都会召开一次内部联席会，明确政府投融资公司当年的目标和责任，提前分析财务状况，调配各平台公司承担公益项目的比重，做到各个投融资平台之间的平衡。“如果上海城投本年度资金压力较大，有些项目就可能会交给上海久事承担。因为上海市政府要求我们的资产负债率维持在60%以下，最高不能超过70%。”王志强说。而对资产负债率一时比较高的公司，就让它休养生息。
那么，城投出场期间，久事“休养生息”在干些什么？ “这一段，我们休养生息，投了很多政府一号工程项目，比如永兴显像管厂。我们自己不找项目，想政府所想，做政府所做。当时每一个委办都有自己的投资公司，比如农委有农业投资公司，交通有交通投资公司。他们不投的，政府让我们投，我们就投。我们是综合投资公司，做政府项目，效益都很好，不管是经济效益还是社会效益。此外，我们还投资了招商银行、申银万国、浦发银行，我们都是大股东，投资回报率很高，有的达到了50%多，挣了一些钱。”张桂娟说。 细细品味，几个投融资平台之间轮番的“休养生息”政策，实际上是上海市维护保养投融资平台公司的一个实用手段——当投资过度而不能有投资收益时，则让负债率趋高的投融资平台公司放慢没有经济效益的投资项目，多投一些有经济效益的项目，以改善公司的“造血”功能，降低负债率。 靠着这样的轮做制度，上海的几家政府投融资平台融资能力相对较强。据王志强介绍，上海城投一天就可以从市场上调动100亿元的资金。 “20多年的工作经验看，综合平衡很重要。它是一个系统性问题。”张桂娟语重心长地说。 此外，虽然上海市的投融资平台众多，但职能划分较为明确，较少出现交叉。上海久事的重点是确保政府规划项目的投融资任务完成。上海城投则定位于政府投融资主体、重大工程建设主体、水务环境安全运营主体。申通地铁主要负责上海轨道交通的投融资和运营管理。上海地产集团、浦东四大开发公司、申虹公司等均有自己的职责和定位。 历史终结? 回顾上海投融资平台风云20年，张桂娟坦称，上海投融资的经验不少，“没有投融资体制改革，就没有上海的今天”。但张也直言，上海投融资体制也存在一定的问题。
在讨论上海轨道交通建设今天背负的巨额债务时，有人惋惜，“如果上海当初采用香港地铁开发模式，建地铁时连同地铁沿线的商品房一体化开发，上海轨道交通建设债务就会轻一些！” “那时我们没有钱去搞地铁沿线的房地产开发，这是一个很重要的原因，因为当时地铁建设任务太重，钱都拿来建地铁了，根本没有精力去搞。”张桂娟解释。 “不过现在有条件了，所以在虹桥交通枢纽建设时，土地可以综合开发。”张桂娟称。 需要提及的是，申虹公司区别于之前的申通，主要在于申虹公司可以对虹桥的土地进行综合开发。之前上海地铁建设主要靠政府公共财政，财政承受了很大压力，而地铁周边的房地产产生的巨大增值效益，却让房地产开发商获益。申虹模式也是上海城市基础建设一个新的开发模式。 眼下，上海不得不考虑的问题是，在“后世博时代”上海城市建设步伐放缓的背景下，投融资公司应朝何处发展？ 张桂娟坦言，由于历史负债较多，上海久事公司很多利润都用来偿还债务和利息，公交、地铁、赛事、磁悬浮等公益性项目每年也需要大量投资，目前正处于困难时期。 但她认为，这并不是上海久事、上海城投等公司目前最大的问题。依靠财政投入和非公益性项目的收入，上海市投融资公司对银行债务的偿还和利息偿还都很及时，信誉较好，能够持续发展下去。
