爱华网《上海国资》记者 王道军
30年前，中国设立深圳特区时，一条东西全长90.2公里的边防管理线把深圳“一分为二”。这条名为“二线关”的分割线，把南山、福田、罗湖和盐田归为“关内”，而宝安和龙岗则属于“关外”。而从2010年7月1日起，这条线将不复存在。深圳特区扩充至宝安、龙岗，面积从391.71平方公里扩大到1948.69平方公里，接近1103平方公里的香港两倍。 2010年6月18日，重庆两江新区正式挂牌。这个面积1200平方公里的新区，是继上海浦东新区、天津滨海新区之后成立的第三个副省级新区。 同月，国务院批准厦门经济特区扩大到全市，厦门岛外的同安、翔安、集美、海沧四区被纳入特区版图。 更早的5月，中央新疆工作座谈会决定，将新疆喀什设为经济特区。这也是中国在西部边疆地区设立的第一个经济特区。 再联想到2009年6月横琴岛纳入珠海经济特区范围，2009年4月国务院批复原南汇区行政区域划入浦东新区，从去年至今，中国的特区扩张可谓“来势凶猛”。 扩容之迫 经济特区是改革开放的产物，为中国的改革开放起到了重要的试验和示范作用。 进入1990年代中期后，随着市场经济在全国的确立，政策性经济特区的生命力受到了怀疑，“特区已经不特”、“特区已经没有优势”的质疑不绝于耳。 “国家最初设立经济特区的目的是建设对外开放的窗口,而此轮特区调整扩容,则有着新的含义,那就是在金融危机背景下,寻找中国经济发展的新动力。”安邦咨询城市战略组高级研究员唐黎明告诉《上海国资》。 2009年，深圳全市生产总值达8201亿元，关内与关外生产总值比为“1.2：1”，关外每平方公里产值仅相当于关内的五分之一左右。从深圳的面积看，1700平方公里都在特区外，未来要取得大的发展，没有特区外的同步发展，将是不可想象的。因此，特区扩容势在必行。 上海理工大学发展战略与区域经济研究所教授张永庆认为，国家加快推动特区扩容转型，既有政治考虑又有经济考虑。 从政治上看，目前我国区域发展差异正在加大，既体现在传统的东中西部，更反映在民族边疆地区与其他地区，以及地区内部（省、直辖市级）的地区发展差异。 在此背景下，中央必须要在经济战略和政策行政性平衡上下功夫，既要在省级行政范围内实现平衡，也要考虑各个省级行政区域的发展需要。 “从经济上看，经济转型发展的压力加大，国际金融危机引发的经济发展停滞的风险，都需要通过一系列的国家战略区域规划和方案的安排，带动投资和经济转型发展。”张永庆告诉《上海国资》。 优势难保 虽然特区面积纷纷扩大，但其对经济的推动作用能有多大却是未知之数。 唐黎明认为,地方政府期盼特区扩大规模,要土地、要政策、要资金,无可厚非。但是其负面效应也应注意,比如由此带来的房价地价飞涨。 “海南和上海南汇的房价飞涨，都是特区扩容惹的祸。事实上，我们更需要思考的是特区发展模式的转变，否则特区扩容只会好事变坏事。”唐黎明说，而在这方面，几大特区还有许多工作要做。 2009年初，国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，该文件给予重庆市诸多的政策优惠和试验权力，包括城乡统筹基本医疗保险试点、适时将重庆纳入全国场外交易市场体系、设立保险业创新发展试验区、开展外汇管理体制改革试点等。 此时，重庆所获得的政策优惠资源，累积起来已经超过了浦东新区和滨海新区。两江新区挂牌成立时，重庆市对外宣布的更多仍是税收等方面的优惠政策。滨海新区的改革创新主要围绕金融展开，浦东新区的改革创新则主要围绕制度创新展开。但就目前公布的信息来看，两江新区的改革创新重点尚不明确。 虽然国务院已经给了重庆诸多改革试验权,但目前绝大多数还未真正展开、发挥其作用。例如重庆保税港区。 作为两江新区的一个重要组成部分，其目的是要使重庆市成为西南地区物流集散地。但重庆市相关部门的调查显示，无论在货物的堆存空间、免费堆存时间以及堆存收费方面，重庆在整个长江黄金水道都不是很有优势，有的方面甚至比泸州港还有差距。 唐黎明认为，“特区现在是以扩大规模为主，但并不能带来真正的经济结构转型。要实现这个目的，必须要在制度上进行创新。”
目前来看，特区的创新性也不尽人意。 曾经,特区是经济创新和法律创新的前沿。如1982年,深圳在全国率先进行物价体制改革试验,终结了计划经济体制下近40年的票证制度；1983年7月8日,深圳宝安县联合投资公司发行了新中国历史上第一只股票。1987年12月,深圳率先开放土地市场。 但今天，这种创新步伐却在不断放缓。例如，从2003年开始，深圳开启全面城市化改造实验样本，一次性将农用地转为国有用地，后被批复“深圳做法，缺乏法律依据，下不为例”，从而草草收尾。 有专家认为，今后经济特区最大的优势在于拥有立法权。但有调查显示，当前外资进入中国大陆境内投资，首先考虑的因素是市场环境是否成熟，其次是劳动力和原材料方面的价格优势，第三是政府办事效率，而优惠政策已经降为较后考虑的因素。 在这种情况下，特区的先发优势已不明显。 寻找新优势 在多轮国家级区域发展战略规划相继出台之后，特区优势减弱的事实不容否认，但是中央多次重申：发展经济特区的决心不变；对经济特区的基本政策不变；经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变；经济特区不仅要继续办下去，还要办得更好。 唐黎明认为，除了深圳以外，其他特区的发展动力明显不足，必须要立足自己的资源禀赋，寻找到新的优势。 以浦东新区而言，张永庆认为，浦东新区要想成为上海新的经济发展引擎，应该突破浦东新区概念，根据国家区域发展的战略趋势与上海市发展的战略需要，规划新的国家级战略区域与新平台。 “比如在张江高科园区可以采取单项突破战略。张江高科园区作为整体已经完成了其历史使命，在总体战略上寻求国家的战略支持空间有限，且对上海的意义也在下降，今后重点应该在单项国际战略平台上多角度寻求突破，如在数字出版产业发展基础上建立国家级基地，这样才可以保持其吸引力。”张永庆说。 但光这些还不够。张永庆认为，契合国家对上海战略定位的认可，上海要有跟进性的区域战略规划方案。可以编制以洋山港区及其周边区域为空间实体，以国际航运中心为概念平台的国际航运中心发展规划，可以编制以陆家嘴金融贸易区及世博园区为空间实体，以国际金融中心为概念平台的国际金融中心发展规划，增加操作性。“否则，5到10年后，江苏和浙江对上海发展的战略性冲击就会显示出来。”张永庆说。 未来,特区将何去何从？唐黎明认为,“未来,经济特区只能靠良好的行政制度和创新环境推动产业和经济的发展。”而张永庆则认为，未来特区在我国经济发展中的作用和功能将逐步下降,让位于国家区域战略平台。
