爱华网文·张德勇 近期，地方政府融资平台问题引起了各方的关注。其实，这个问题由来已久，只不过随着去年超常信贷规模的后续影响不断发酵，便成为瞩目的焦点。 简单的讲，所谓地方政府融资平台，是指地方政府为了规避我国《预算法》等法律规章对其举债的限制，按照政府意图设立的以融资为主要目的的公司，地方政府通过提供隐形担保，以土地等不动产作抵押向社会融资。地方政府融资平台取得的资金，大部分来源于银行贷款，也有一部分是来自债券市场、股票市场，以发行公司债、股票上市等方式进行融资。 金融危机是地方政府融资平台大量涌现的催化剂 以美国“次贷”危机为导火索的全球性金融危机，使世界各国都遭受不同程度的打击。为了应对这场金融危机，我国及时实施了积极的财政政策与适度宽松的货币政策，并于2008年末推出4万亿元的庞大经济刺激计划，而其中大部分资金则需要地方政府予以资金配套，由此提高了地方政府的资金需求。 地方政府的财力有限，也出于试水地方债券的目的，于是财政部代理发行了2000亿元的地方债券，尽管这样，却似乎仍然不能满足地方政府的资金需求。面对地方政府的资金缺口，2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，其中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这个意见的出台，无疑为地方政府大力发展融资平台提供了政策依据。 在金融危机背景下，为了拉动当地经济增长，也为了弥补地方政府的财力缺口，在中央相关政策的支持下，地方政府融资平台如雨后春笋般涌现出来。 客观地讲，这些融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，为地方政府的大规模投资提供了财力支持。由于投资需求也是内需的重要构成，因此，地方政府通过融资平台融资，相应地也就扩大了内需，不仅改善了当地的基础设施供给，同时也拉动了当地的经济增长，在积极应对金融危机方面，取得了促进我国整体经济迅速恢复的较好效果。 地方政府融资平台的主要融资渠道，是银行的信贷资金。为了能较顺利的取得贷款，地方政府甚至地方人大提供了隐形担保，即出具保证还款的“承诺函”，或者以土地等有形资产作抵押等。这些信用贷款或抵押贷款，都会受制于当地经济发展的影响。如果经济持续发展，财政收入持续增加，土地价格不断上涨，地方政府融资平台的还贷压力不会太大，不过一旦经济增长放缓甚至出现滑坡，或土地开发收入不尽如意，那么这些融资平台所累积的还贷压力就很容易爆发，直接冲击到当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。 关注地方政府融资平台带来的债务风险 地方政府融资平台这种形式，实际上早在上个世纪90年代就已存在，虽然名称不一定就叫融资平台。特别是1997年亚洲金融危机爆发后，随着我国当时启动了积极的财政政策，不少地方政府也采取了融资平台的形式，比如城投公司，为基础设施的改善和建设提供融资渠道，同时也起到刺激经济增长的目的。而当前的地方政府融资平台，与前些年相比，具有以下几个明显的特征： （1）地方政府融资平台数量大幅增长。受宏观经济的影响，为了扩内需保增长，地方政府融资平台数量出现超常增长。有关统计资料表明，我国目前不含县（区）和乡（镇）的融资平台全国已有3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，若包含各省、自治区、直辖市，全国合计8000多家平台公司。这么多的融资平台，必然伴随着大量的融资平台贷款。 （2）地方政府融资平台贷款规模激增。在积极的财政政策与适度宽松的货币政策的带动下，地方政府融资平台积极利用银行信贷来拓宽融资渠道，导致贷款数量猛增。据有关统计，2008年1月底，全国各级地方政府投融资平台负债总计1万多亿元；而截至2009年底，各级政府融资平台达到8200个，债务余额已达6万亿元左右。调查表明，其中80%为项目贷款，且绝大部分是2009年突然出现的。 （3）地方政府融资平台的表现形式多样。融资平台是一个泛称，它既可以表现为各种类型的城投公司，作为政府进行融资的一个窗口，对政府的城市基础设施投资项目提供全方位的融资服务，并负责该投资项目的管理与运作；也可以表现为对某些特定行业进行融资的平台，比如设立针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。从盈利能力上来划分，有的是公益性的融资平台，有的是盈利性的融资平台。各种形式的融资平台，给管理带来了相当的难度。 （4）地方政府融资平台的层级下移。这一轮的地方政府融资平台热中有一个值得关注的现象，就是基层政府，如县级甚至乡（镇）级，也在搭建融资平台，出现了融资平台由省级向市、县、乡（镇）级政府下移的趋势。据有关部门的统计，现在有70%的投融资平台是集中在区县级。从我国政府财力的纵向分布来看，越到基层，财力的可回旋余地越小，财政的承压能力越弱。由于多数融资平台难具备自我偿债能力，所以地方政府融资平台的层级下移，尤其对经济欠发达地区而言，无疑对当地政府的财政运行构成实实在在的压力，威胁到基层财政的稳定性。
地方政府融资平台的上述特征，带来了明显的可预见的债务风险。 （1）在财政风险方面，这些融资平台的债务，是地方政府的或有显性负债。尽管我国法律明确规定地方政府不能举债，但这些融资平台的债务融资，无不是依靠地方政府提供的某种形式的“担保”来实现。这些融资平台一旦出现偿债困难，地方政府就不得不充当还贷人的角色，从而由地方政府的或有显性负债转变成地方政府的直接负债；而假如某一级地方政府出现偿债困难，其上一级政府乃至中央政府都会连带充当救助角色。 有资料显示，仅就截止到去年9月底，地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。这么规模的融资平台债务，当进入偿债高峰期时，若地方政府的财政收入不能保证持续较快增长，假如融资平台自身偿债困难，就不可避免地冲击到地方政府正常的财政运行，特别是让那些本已困难的基层财政陷入捉襟见肘的窘境。 （2）在金融风险方面，与以前明显不同的是，在一些地方出现了各家银行竞相向地方政府融资平台贷款的现象，而且贷款条件比以往还宽松。这既与我国2008年底以来实施的适度宽松的货币政策有关，客观上也一定程度反映了各家银行追求贷款安全的现实。因为，毕竟企业会破产倒闭，但融资平台背后的靠山——各级地方政府却不会。 但是，地方政府融资平台的经营行为与一般企业又往往不同，不仅操作过程、财务信息不够透明，而且这些融资平台常存在“多头融资、多头授信”的情况，加之背后有政府的支持，银行很难对其信贷资金进行追踪管控。尤其是，近两年来大量的银行信贷资金涌入地方政府融资平台，必然造成未来某个时期的密集偿债，如果这些融资平台或地方政府无法顺利偿债而爆发债务问题，将直接危及到我国银行体系的稳定性。 允许地方政府发行公债或难解地方政府债务融资难题 地方政府融资平台问题，实质上可归结为地方政府的债务融资问题。我国现行的《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”鉴于此，为了应对金融危机的影响，国务院同意由财政部代理发行地方政府债券，并列入省级预算管理。由中央代地方政府发债，避开了《预算法》的限制，可以看作是未来可能允许地方政府自行发行其公债的一次前期尝试。 当前有一种观点，认为地方政府为了弥补自身财力不足，也为了规避法律约束，就采取了通过融资平台这类的形式进行债务融资，由此产生的债务风险因不易暴露而难以及时察觉和防范。所以，为了防范地方政府债务融资的风险，可考虑允许一定层级的地方政府（如省级政府）发行公债，让地方政府的债务融资公开透明，也可藉此控制其债务风险。尽管这种观点提供了一种解决地方政府债务融资问题的思路，但是若付诸实践，尚需考虑以下几个因素。 第一，政府支出是刚性的。只要是政府，无论是中央政府，还是地方政府，其收入与支出总是一对矛盾，收入总难满足支出需要，这已为各国的历史经验所证明。支出存在着刚性，上去了，就很难再会降下来，而政府为了完成既定的社会经济发展目标，也为了建立一定时期内的政绩，也总是喜欢多支出的。为了满足支出增长的需要，政府所采取的途径有两条，其一是增加税收，其二是债务筹资。对于前者，增税不仅会遭到纳税人的抵制，还会抑制经济的发展，更何况我国的税权高度集中于中央，地方政府很难自行决定增税。所以，为了满足地方政府支出的资金需要，选择债务融资就成了一条比较合适的途径。 第二，地方政府的资金需求难有上限。1994年的分税制改革，初步形成了中央与地方的分级分税财政体制，但实际上强化了中央财政的地位，财权上收，财力层层向上集中，留给地方政府的多是些税源分散、征管难度大、收入不稳定的中小税种，而地方政府承担了较多的中央政府下移的事权，纵然有转移支付，却难以满足地方政府的支出需要。 因此，面对资金缺口，地方政府才有进行预算外融资活动的动因，债务融资以及常为人所诟病的土地财政才应运而生。同时，我国地方政府承担着发展当地经济的重任。经济是否发展、发展的速度如何，不仅为当地政府所重视，也是上级政府列入政绩考核的一项重要内容。在经济诱因推动而预算资金又不能满足的情况下，地方政府纷纷为经济发展的资金需求寻找解决途径，债务融资就成为选择。 可是，多少资金才能满足地方政府发展经济的资金需求？答案是不确定的。我国各地经济发展不平衡，经济欠发达地区有赶超经济发达地区的诉求，而国内经济发达地区又会以国外先进地区为赶超目标。这种经济发展的资金需求，恐怕不是中央允许地方政府发行一定规模的公债所能满足的。此外，我国正处于经济社会发展转型期，地方政府除经济发展有资金需要外，还有大量的社会发展的资金需求。因此，可以这样说，在很长一段时期内，我国地方政府对资金的需求是多多益善，难以确定一个上限。 第三，财政机会主义不容忽视。财政机会主义指为了实现预算平衡或达到所规定的政府财政赤字和债务标准，政府利用诸如政府担保等预算外支持形式，取代政府的直接财政支出，使一些政策成本暂时得到隐藏。如果允许地方政府发行公债，受地方财力、社会承债能力等因素的因素，地方政府不可能无限制地靠发债来融资，必然会有一个发债限度。一旦有了这个限度，那正如上面所分析的，就很难让地方政府的资金需求得到满意的实现。 故此，财政机会主义就很可能发生在地方政府一级。为了弥补发行公债后仍存在的资金缺口，地方政府可能还会采取变通方式，绕过相关法律的约束，进行预算外的融资活动。以往的经验可供借鉴。我国《预算法》明确规定地方政府不能举债，但是自上个世纪90年代以来，地方政府的债务融资活动从未停止过，亚洲金融危机时期是个高峰，前段时期地方政府融资平台热则是另一个高峰。因此，以允许地方政府发行公债作为控制其债务风险的对策，如何防止“开了前门”而“后门关不上”的情况发生则是值得考虑的问题。 寻求治理地方政府融资平台的长效机制 当前我国地方政府融资平台带来的债务风险，实事求是地讲，还不至于演变成债务危机。如果债务风险管控得当，将其限制在可接受的范围内，只要经济持续发展，这种债务风险即使将来也充其量只是一种风险，而不会成为债务危机。 最近国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），将有助于加强对地方政府融资平台的治理，但目前欧洲国家的主权债务危机以及美日的经济复苏不明朗，造成世界经济可能出现二次探底。若发生二次探底，那么我国又将面临拉动经济增长的局面。在这种情形下，经过治理而趋冷的地方政府融资平台不得不重新热起来并不是不可能的。 我国现行的中央与地方财政体制短期内看不到有重大改变的可能，规范地方政府融资平台因此也只能在这一体制框架内进行。鉴于这些融资平台的融资渠道主要来自于债务，而债务的最终偿还者主要又是各级地方政府，故此，应将地方政府融资平台的规范纳入到政府债务管理的范畴。 第一，建立健全地方政府融资平台的统计体系。到目前为止，关于地方政府融资平台的债务规模，不同渠道有不同的数字，估算的数字从5万亿元到8万亿元不等，比如中金公司发布的一份报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。在这些估计的债务规模当中，一个值得注意的问题是缺乏官方的权威数据统计。 没有一个较为完整清晰的数据统计，就无法清楚地判断读地方政府融资平台的规模到底多大，也就难以有的放矢地制定并实施长效性的规范措施。因此，作为规范地方政府融资平台的基础性工作，首先应建立健全地方政府融资平台的统计体系。这项工作应该有中央政府牵头，由财政部与人民银行、银监会负责具体落实，各级地方政府及其相关机构积极配合，分别从财政与银行两个渠道，根据融资平台的性质，按照融资平台所承担项目的公益性与非公益性的区分，进行地方政府融资平台的统计工作，以提高统计数据的匹配性和准确性。 第二，实行差别性管理。如果融资平台这种形式需要继续存在的话，应结合投融资体制改革，有关方面应尽快给予地方政府融资平台以明确定位，妥善处理其与地方政府之间的利益关系，设置控制其债务风险扩散的防火墙；融资平台的层级，可限制在省级和市级，原则上上应禁止县及县以下的地方政府设立融资平台，以防止融资平台过多过滥，避免债务风险不可控。 地方政府融资平台按创收能力区分，可分为无创收能力的公益性的、有一定创收能力但不能自负盈亏的和可以实现自负盈亏的三种类型。对于公益性的融资平台，因其只充当融资工具而并无经营业务，将来也完全靠财政资金偿还银行贷款，应直接列为地方政府债务管理的重点。对于有部分创收能力的融资平台，应将其有创收能力的项目从融资平台中剥离出来，组建项目公司，成为一般意义上的企业，实行商业化运作，用自身的盈利来偿债；剩下的无创收能力的融资平台部分，列为地方政府债务管理的重点。对于完全可以自负盈亏的融资平台，其营运收入可以偿还银行贷款，应直接改制成公司企业，走向市场进行商业化融资活动，使其与地方政府实行完全脱钩。 第三，提高地方政府融资平台的透明度。增强透明度，也是规范地方政府融资平台的基础性工作。当前各地融资平台的不透明，已严重影响到对其整体债务规模和项目风险的全面评估。 提高透明度的前提，是首先对地方政府融资平台的信息公开制定一套能够行之有效的透明规则，以规定何种信息必须公开、如何公开、向谁公开等，这样既有利于地方融资平台能够在公开透明的制约下良性运行，也是建设阳光政府、阳光财政的必然内容。 其次，作为地方政府融资平台本身，其设立、运行、融资、项目评估与建设和管理等各个环节，都应主动遵循公开透明的原则，避免“暗箱操作”所带来的监管盲区和盲目融资。 再次，地方政府作为其融资平台的后台，在公开透明方面应发挥主导作用：（1）应规定所属下级政府按事先规定的内容形式有向上级政府提供其融资平台各种信息的职责；（2）地方政府应将其融资平台的各种信息，特别是债务情况，定期向同级人大报告，以便接受立法监督审查；（3）采取适当形式向社会公开披露，接受公众及市场主体的评估与监督。 第四，纳入地方政府预算管理。对于负债经营的地方政府融资平台，其债务规模与还本付息情况，都应进行预算控制。每年的债务融资规模，要根据当地可支配财力的情况设置上限，防止过度债务融资；根据债务还本付息情况，建立健全与当地可支配财力相适应的偿债机制，在每年的预算支出中安排一定比例的偿债基金，避免未来偿债高峰期时无足够的财力可动用；为了实行全面的预算监控，地方政府可编制债务预算，将其融资平台债务情况纳入债务预算，建立强化预算的硬约束机制。那些难以依靠自身经营来实现债务还本付息的融资平台，应是地方政府实行预算管理的重点。 第五，实施法治化管理。尽管《预算法》规定地方政府不能举债，但事实上，中国无论哪一级地方政府，都不同程度上存在着负债行为，或明或暗地通过各种渠道规避了现行法律对地方政府负债的约束，地方政府融资平台所产生的债务风险就属此例。 由于《预算法》的制订时间较早，难以反映当前现实情况，对其修改完善已摆上日程。因此，可以借《预算法》修订之际，应全面具体地对包括地方政府融资平台债务在内的所有地方政府债务从法律上进行厘清和做相应规定。考虑到我国无论哪一级地方政府都不同程度上存在着负债行为的现实，在修订《预算法》时，需要着重考虑的一点是必须明确地界定地方政府的举债权，而不是只做笼统的规定。 从现实情况看，地方政府的举债权可分为两部分，一是发行地方公债，二是借贷融资。如果仅将地方政府的举债权限指发行地方公债，那么像地方政府融资平台这类的借贷融资而形成的债务，就脱离了法治管理的轨道。而将来可能的问题是，即便赋予了地方政府以发行公债权，地方政府各种形式的借贷融资活动还可能依然存在。因此，在修订《预算法》时，如果允许地方政府可以举债，就必须明确这种举债的范围是什么，也就是应将地方政府融资平台这类的借贷融资活动一并归入地方政府举债权的范畴，规范这类的政府负债。对于什么是地方政府负债、哪一级地方政府可以举债、如何偿还、如何处置偿债危机、债务的预算约束、地方人大在地方政府债务管理中的地位以及中央与地方在地方政府债务管理中的权限划分等做出明确具体的规定，以便有效地控制和防范地方政府债务风险。
