爱华网文·王曙光 王东宾 慈锋 城镇化的迷思：定位、内涵与城乡二元结构的改善 就国际经验和中国当前所处的发展阶段而言，城镇化仍将是中国未来20年驱动经济高速发展的主要引擎。城镇化进程将深刻改变中国的社会经济结构，也必将是未来中国经济和社会发展的重要内容。但真正的城镇化，并不仅仅是GDP的增长、城市的简单扩张或是城市人口的简单膨胀（农转非），而是要着眼于城市功能的多元化挖掘与城市的均衡、可持续化发展，是经济、社会、生态、文化的协调发展过程。新型城镇化的目标定位应有更高的要求，在发展哲学上，应坚持和谐发展、以人为本的发展取向，要实现城市、自然和人的和谐发展，城市和城郊农村的和谐发展，要体现绿色、低碳、可循环、可持续的城市发展模式，同时要在文化上体现东方文化特色，使新兴城市具有中国特色和地方特色，改变“千城一面”的现状。 从城镇化的内涵和外延上来看，推进城镇化建设至少涵盖三层次内容，就是人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化。首先是人口城镇化，主要是基于城市人口的增加，农民真正转变为市民的过程；第二是经济城镇化，是人口城市化的经济基础，在于农业剩余和城镇化产业（现代工业、服务业）的发展扩大及其对农业剩余劳动力的吸引力；第三是社会城镇化，主要显现在城市规模和外观、生产方式、生活水平、社会组织关系等方面的全面转变。如果城镇化并不能带来福利的改进，包括生活环境（基础设施、自然环境）的改善、生活水平（就业、消费、社保等）的提高、更好的医疗教育保障等等，那就失去了城镇化的本质意义。 当前，我国的城镇化，过多的注重“人口城镇化”，注重“经济城镇化”中的经济增长，在“社会城镇化”方面仍有很大不足，因而让城市化的社会成本不断增加。世界城市发展的历史经验表明，不论是伦敦还是东京、巴黎，在城市发展过程中必须处理好核心城市区、城市郊区和城市周边农业区的关系，要注重城乡一体化发展。以日本为例：东京在建设世界城市过程中，周边乡村原有的风貌、机能和生态环境发生了巨变，原来东京周边乡村普遍注重经济利益和单纯的产值增长，但是20世纪90年来以来，逐步注重乡村的重新振兴和乡村机能的均衡化，即重视乡村的生态机能、环保机能、绿地机能；文化传统延续机能、乡村社会生活和社会组织的复兴、促进市民与村民的交流机制以建设城乡共存的乡村社会。东京建设世界城市过程中的城乡一体化发展格局及其经验值得我们借鉴。 中国的地区与城乡发展极不均衡，城市核心区的人口膨胀财富积聚与城市周边农村的贫困化形成鲜明对比，城乡二元结构极端突出，这对中国的城镇化进程形成了严峻的挑战。因此，城镇化进程不仅仅是一个农村转型的问题，更是一个区域内协调发展与融合的问题，具体而言，就是城乡统筹发展。 中国城镇化进程中的社会冲突与问题 城镇化进程中，社会结构、经济形态、产业结构、文化形态都会发生深刻的变化，与此同时，其社会矛盾和经济矛盾会更加突出。如果这些社会矛盾和经济矛盾得不到妥善的解决，则会出现更大的社会问题和经济问题，隐含着很多社会冲突风险，严重影响经济社会的可持续发展，拉美地区的城镇化就是典型的例子。 对中国的城镇化进程而言，面临的问题主要有以下几个方面： 第一，失地农民的保障机制不完善，造成对失地农民的可行能力的制度化剥夺，社会冲突的风险加大，主要体现在：（1）补偿机制不完善：土地红利的利益分配仍欠公允；缺乏可持续的补偿机制。（2）就业保障不足：失地农民的城市化的创业、就业能力不足，短期培训无法迈过人力资本投入长期性的门槛。农民没有就业，就成为潜在的非意愿失业人口，其社会经济地位必然下降，长期而言会引发大量严重的社会问题，甚至会导致失地农民的再度贫困化，早就新的城市贫困阶层。墨西哥和一些拉美国家在高度城市化过程中，正是没有解决好农村城市化之后的社会就业问题，而使得城市贫民大增，城市贫民窟现象严重。（3）社会保障不健全：对农民的医疗、教育、社会保障方面的机制设计还不健全。在征地和城镇化过程中，必须将失地农民的社会保障和社会福利问题解决好，以使农民没有后顾之忧。失地农民的社会保障（包括养老保险、失业保险、医疗保障）等，也是一个金融产品的设计和创新问题。 第二，城市基础设施建设的投融资机制存在问题，过分依赖土地财政，风险加大，影响政府投融资平台（城投公司及城市资产经营公司）的建设，导致政府的“角色”、“财政能力”都将会出现问题。 第三，征地补偿款得不到有效利用引发的社会问题。城镇化过程中，农民获得比较可观的补偿款，这些补偿款如果不能得到很好的利用，就会不但不能给农民带来收益和稳定的生活保障，而且会引发大量社会问题，甚至会引发社会危机和家庭危机。如何使巨额补偿款得到最有效的运用，如何使农民通过补偿款的有效利用而获得稳定的收益，是一个涉及社会稳定与经济可持续发展的大问题。 第四，城镇化过程中的产业链选择与设计、经济的转型问题。城镇化的进程中，既要保持经济的可持续发展，又要促进其经济形态进行成功的转型，是一个必须解决的大问题。产业链的设计、构建和资源整合，必须充分考虑到各个地区不同的产业优势、资源优势、区位优势和人力优势，使该地区的产业在未来的市场中能够具备竞争能力，并增加当地的就业，使失地农民可以得到很好的就业机会，同时通过产业的发展，带动农民创业。 他山之石：其他国家和地区的城镇化经验 日本的城镇化 自20世纪60年代初开始, 日本经济进入高速增长时期至70年代初实现工业现代化。日本在实行工业化的过程中采取工业化和农村城市化同步推进的策略在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。日本在农村城市化的过程中采取了以下一些重要举措。 增大投资，加强基础设施建设。基础设施的完善与否在很大程度上制约着农村城市化的进程。20世纪60年代以后日本政府针对农村出现的“过疏化”现象加大资金的投入加速农村的发展。其特点有投资增速快规模大。投资重点突出, 结构合理。突出政府的主导作用又注重投资主体的多元化。在城镇基础设施建设上，日本政府主要采取以下扶持性措施：提供财政和政策性金融担保，以降低非国有经济进入基础设施领域的风险；开拓特殊债券市场；实行长期金融债，开拓居民储蓄用于基础设施建设的渠道；以筑巢引凤式和联合投资式进行直接投资引导。PFI (Private Finance Initiative) 是20 世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，它采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式,在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进PFI后对其大力推广，还在1999年以《PFI推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到10年的时间里,日本的PFI事业迅速扩张,取得了良好的经济效益和社会效益,成为日本基础设施建设的重要力量。 实行产业振兴发展农村工业。农村城市化需要工业的支撑。日本十分重视农村工业的发展基本实现了农村工业化。农村工业的发展具体可分为两种模式：一是发展、壮大农村副业、农产品加工、农具制造等传统产业；二是通过招商引资的办法，创办新的农村工业。 推行广域行政实行町村合并。在日本，市町村是最基层的行政区。市是城市化地区，町和村都是农村的基层行政区，町和村之间没有明显的差别，但町含有“城下町”的意思，它的规模一般要大于村，在形态上更接近于集镇。战后为推进农村城市化进程日本政府在指导思想上倾向于广域行政即行政区范围要大。为此日本于年出台了《町村合并法》, 町周围的村进町。进一步以一个城镇为中心, 周围一个村十几个自然村在合并后成立市，并在城市化过程中成为真正的市。随着町村合并的进程加快，市的数量迅速上升而町村数量急剧减少。
