爱华网法国的城镇化 由于城市基础设施的公益性特点，法国政府在城市建设投融资和项目管理中居于主导地位。现阶段城市建设融资有以下特点: 政府是建设项目的投资主体。一类是非经营性的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不足，则由政府向银行贷款；另一类经营性的或可收费的项目，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资来建设项目，并提供一定比例的注册资本金。 各级政府在项目的投资中有明确的责任与分工。对于影响重大的项目，主要由中央政府投资。对于一般性的城市基础设施项目，中央政府投资也占有很大比重，各级地方政府和企业承担相应的投资责任。 政府掌握特许经营权的授予权。对于自然垄断行业，如自来水供应、燃气供应、污水处理等，在政府决定建设某一项目后，通过该行业若干企业之间的公平竞争，政府选择一家优势企业，特许其进入该项目的经营。政府与企业签订协议，保证政府确定目标的实现。法国从事城市基础设施运营的主要是一些具有一定垄断地位的全国公司，如城市交通、煤气、电力公司都是全国性的，参与各个城市的公交、供气、供电的经营管理。 采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目，广泛采取银行贷款、BOT、融资租赁等国际通行方式筹集资金。 法国城市基础设施建设资金来源广泛，主要有市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司老年保险等基金投资。 法国城市建设中的公用事业融资实行特许经营制度的历史十分悠久，积累了丰富的经验，在世界范围内得到推广应用，被世界银行称为“一种真正的法国模式”，对中国城镇化具有借鉴意义。 欧洲历史上就是城邦制国家，早在古希腊和古罗马时代，在那个时代，城市公用事业委托经营就已经有了雏形。在17世纪，法国人成功地应用委托经营方式，由私人企业建造军舰和港口等基础设施，迅速地发展了自己的海军；在18世纪，这种方式被用来修建运河和桥梁；在19世纪，这种方式被用来开发经营铁路、供水、照明、交通等城市公用设施；到了现代，尤其是20世纪70年代以来，这种作法更是形成了一种模式和理论，并广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营，有时也应用于监狱的建设和经营。 从内容看，委托经营的内容各式各样，从设计、施工到经营、管理，可以是某一公用事业的全部也可以是其中一部分。从发租者看，作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别，法国的国家、省、市镇及其下属公共部门都可以作发租者，而且他们既可以单独也可以联合起来作发租者。从承租者看，可以是私营的，也可以是国营的，或者是公私合营的。 中国城镇化进程中的政府定位与制度创新 需要与发展目标一致的根本性的制度创新 与国际经验的一个最大不同，我国的城镇化，是在相对固化的二元经济结构下推进的，存在生产要素限制流动、劳动力主体权利存在制度化差异等种种障碍。制度创新，应随着国家在不同时期城镇化发展战略目标和价值选择加以调整，这必然涉及到对原有城镇化制度与政策的创新与再调整。 要推进城镇化，就要推进城乡一体化，那么就要打破二元经济结构，因而户籍制度和土地制度首先就要被突破。户籍制度和土地制度的改革，不是简单的身份变革和生产资料属性的变革，而是一个国家公民的基本权利和发展理念的问题——被制度化剥夺的可行能力和权利需要逐步回归，特定历史条件下的差异化发展路径需要重入公平轨道。所以，落实到根本上，通过制度创新而服务于城镇化发展目标的过程，就是落实“以人文本”、“公平正义”发展理念的过程，其突出的特征，就是通过制度化的赋权，让公民享有平等的财产权（包括土地）、生存权、发展权和福利权。而这也是培养具有可行能力的市场化主体，实现生产要素相对自由流动的前提。 当前的城镇化，经常被赋予推进产业结构升级和增长方式转变的期望。要实现这些宏愿，我们不得不思考如下的逻辑：农民只有获得平等的权利，财产权、就业权、福利权，才能对未来形成稳定的预期，才能转变生活方式融入城镇化生活，在城镇化过程中获得足够的社会认同和自我认同，进而才能进而启动消费，拉动经济，这样一来转变转变增长方式、调整产业结构、社会平稳转型才能成为城镇化过程中的应有之义。而其焦点在于土地制度的创新，在于让农民获得土地的资产性收益，这一资产性收益在于土地在城镇化过程中“红利”的合理分配。 制度创新是一个根本性问题，其他的任何手段都是技术性的策略方法，其效果如何取决于这个问题解决的程度。 城镇化的系统解决方案、政府定位和市场化原则 充分借鉴国际经验，中国要解决城镇化进程中容易出现的弊端，需要在既有投融资模式安排的基础上，参考国际上行之有效的办法，并充分考虑城市化进程中的各个利益主体，尤其是政府定位问题。要综合化的考虑在城市化进程中的“经济增长”的利益的分配问题，在基础设施建设、社会保障、产业化促进引导（就业）乃至环境保护方面进行集约化的综合思考，也就是“四大红利”（资金）的跨主体间（各个利益主体、兼顾公平和效率）分配和跨期分配（长远、可持续）问题——因而其核心在于金融手段的综合与创新（主要是金融机制、金融产品的创新和运用）来实现对城市进程的支持，要更多的以市场化手段，充分利用三个层面的金融手段：依赖于制度创新的多层次的资本市场（如产权市场）、依赖于投融资机制创新的多种项目融资模式、依赖于金融工程原理的多种金融工具创新。 城镇化是一个系统工程，涉及到产业资本（包括加工制造产业、仓储物流业、农业产业、旅游产业、文化创意产业等）、金融资本（包括银行、证券、保险、信托、投资基金等）、政府部门（包括村级、乡镇、区和市级政府）、市场（资本市场、劳动力市场、知识产权市场、土地产权市场、农产品批发市场、消费市场等）、农民等不同的主体之间的合作、博弈和协调，本身是非常复杂的。在这些主体当中，农民是一个核心的主体，也是一个最难得到正确处理的主体。农村城镇化过程中，如何安置好农民，如何保护和提升农民的福利，如何保证农民的就业和收入，是政府必须考虑的头等问题，其他金融安排、市场机制设计、产业链设计等，都必须围绕农民的解决来进行。 城镇化过程中，政府必将发挥的重要的主导作用，这也是中国模式城镇化的特点之一。政府主导的城镇化模式，优点在于能够有效整合各种资源、迅速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等，但是对于政府主导的弊端，也要有充分的认识，有两点需要特别注意： 第一是政府自身的定位问题。城镇化的过程中，政府如何有效地整合各种资源、如何充分运用市场的力量、运用适当的金融工具来获得资本支持，从而满足城市化过程中的资本需求，并提升京郊农村的产业层级，是政府必须考虑的大问题。在此过程中，政府的自身定位非常重要。政府在城镇化过程中要保持强有力的支持，但是介入的方式、介入的时机和退出的机制要有所考虑。如果解决不好政府的定位和退出机制问题，则会给后续经济发展制造很多障碍，影响经济发展。 政府的角色和功能应该定位于为农村城镇化提供必要的财政支持、在产业资本-金融资本-农民-各级政府之间起到协调和沟通作用、为产业资本和金融资本的整合提供必要的政策扶持、设计系统的市场运作机制和产业链、设计并推动农地征用和补偿方案并对农民进行有效搬迁、确保农民的福利在城镇化过程中不受到持续的明显的损害等等。
第二，市场化原则。政府在推进城镇化过程中必须注重运用市场机制，发挥市场的资源配置作用，用市场的杠杆来撬动各种资源、动员各种力量，而不要简单地使用行政权力，否则就会损害产业资本、金融资本和农民的利益。这样做的目的，一是确保城镇化方案的合理性和可持续性，使市场发挥基础性作用，保证城镇化的效率和效果；二是保证政府在城镇化过程中的适当介入度，不把各种矛盾集中政府身上，让各个市场主体之间达成彼此承认的合约，这样一旦发生问题，政府就处于一个中立的、比较主动的地位上，用法律的形式来界定合约双方的权利义务，而不是把自己置于矛盾的中心，这对于社会和谐和正确处理社会矛盾是非常有利的。 城镇化进程的金融创新 金融支撑体系需要根据城镇化进程的不同阶段及其需要量身定做，因地制宜。城镇化进程大体可以分为三个时期：第一个时期是土地征用、失地农民补偿和社会保障体系建设时期；第二个时期是基础设施建设时期；第三个时期是产业链设计和发展时期。在这三个时期中，其面临的任务和政府政策重点是不同的，解决的方式和使用的金融工具也是不同的。 在第一个时期，其政策核心在于提升土地征用的效率，使土地的交易可以以市场机制来进行，并在土地征用的过程中维护和保障农民的利益，设计相应的农民社会保障体系，使农民在这个过程中利益不受损。土地的征用涉及到补偿款的规模设计及政府和农民之间的协调，也涉及到土地征用后土地的交易机制如如何安排。在土地征用和交易过程中，宁夏等地正在尝试的土地银行模式、重庆正在实践的地票交易方式等都可以总结研究，探索可以借鉴和推广的经验，并鼓励地方创新。在农民社会保障体系建设中，农民的养老保险、失业保险等都要同步进行，其保险费的筹集可以协调各级政府（包括村级集体组织）和农民等来进行。 在第二个时期，当土地征用基本完成之后，政府面临的问题是大规模基础设施建设，包括道路、电力、通讯、排水、公共设施等。基础设施建设一方面必须动用各级政府财政，但是另一方面，基础设施建设要提高效率，可以运用合适的金融工具来实施。BOT模式是一种有效的模式，政府可以对企业进行招标，运用该模式进行建设，通过运营来弥补企业的成本并使其获得收益，再转让给政府作为公共产品，这些适合于城市周边的高速公路建设、电力和自来水等公共设施建设等带有稳定现金流的基础行业。对于大部分市政公共设施而言，可以采用资产证券化模式，向社会公众发行债券，筹集社会资本，并用未来的收益来向投资者返还投资收益。 第三个时期的核心政策要点在于根据各个地区的比较优势，设计合理的产业链，使城镇化之后的经济增长模式能够有持续的竞争力，可以保障农民的就业，并可以吸引更多的社会投资。要利用城镇化的机遇，推动当地经济转型和产业升级。为此有必要通过信托投资基金、股权投资基金、建立股份合作制企业、建立大型的农民合作组织、建立新型金融机构等措施，把农民资金和社会资金整合起来，促进农业的产业化，促进乡村集体经济的转型，使城镇化之后的区域经济有大的发展后劲。城镇化不是目的，发展经济、吸纳就业、提升产业，促进经济与社会的可持续发展，提高人民的生活水平和福利水平，才是最终目标。
