爱华网作为直接民主的村民自治，其本身就是社会主义民主的组成部分，它无须去倒逼高层民主，也无须在国家民主层面上为代议民主提供经验
中国人民大学农业与农村发展学院副教授 仝志辉 作为中国基层治理经验而存在的村民自治，伴随着此次《村委会组织法》的修订，即将进入一个关键的路口。基于笔者10余年对中国乡村政治的田野调查和理论研究，此次《村委会组织法》的修订重心，应当在于如何让村民自治重回原有制度设计中的直接民主，扩大村民对村庄公共事物的参与。 在上世纪80年代初，由于人民公社体制解体、村庄失序，以民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为手段，以村民自我教育、自我管理、自我服务为目标的村民自治诞生，加入了改革以来的基层社会重构。 但是，回顾过去30年村民自治的演变路径，在各方作用下，原来制度设计中以村民自我管理和参与为核心的直接民主，却逐渐演变为以选举为核心的精英民主和间接民主。 进而，作为中国农民在改革开放中的“三大创举——家庭承包、乡镇企业和村民自治”之一的村民自治，一方面出现了部分村庄选举竞争性过强，出现贿选和暴力；另一方面，也导致多数村委会无所作为，无法有效动员村庄资源，难以形成村庄公共物品供给。这也使村民自治的作用大打折扣。 现在，《村委会组织法》面临修订，为了扭转上述不利局面，应当对其作出根本性的方向调整和制度改进。 区别于政权组织的村民自治 村民自治成为中国经验，不仅在于它连接着中国前30年的农村集体化和后30年的村庄自治，更在于它独立于以往任何一个中国政治发展经验的新想法和新实践，而它的基层直接民主理念和立法精神，可以追溯到新中国刚刚成立的上世纪50年代。 根据《彭真文选》对基层直接民主的回顾，早在1953年决定建立城市街道委员会时，即提出并经中央批准，街道居民委员会的性质是群众自治组织，而非政权组织。而它的任务主要是把街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。 彭真当时写道：“这种基层群众性自治组织过去一直没有推广到农村。1982年颁布的新宪法第111条规定：‘城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。’” 彭真的这段话可以看作是党和国家对村民自治制度设计的总纲。村民自治的理念、立法精神都可以从这段话中找到源头。将村委会的群众自治组织和乡镇政府的政权组织区分开来，是处理乡村关系的基本原则，支持村民自我管理则是党组织和村委会关系的基本原则。 村民自治属于当代中国的独特想法——它和国家政权层面上中央、省、市、县、乡镇各级奉行的单一制行政体制不同，是独此一份在基层社会的自治；它也不同于西方的地方自治，而是作为领导党和执政党的共产党以及党领导下的国家体制开放出来，由基层社会组织自身生活的一种治理方式。 根据这种治理方式，本可以由基层政权控制的基层公共事务交给了人民直接管理，用直接民主的方式实现了一种群众性自治，基层政权则对自治事务实行指导。 现实中的直接民主 直接民主的村民自治，在家庭联产承包责任制确立之初，村庄秩序曾经一度特别混乱时，便已有它的实践历史。 1980年2月，广西壮族自治区宜山县(现为宜州市)三岔公社合寨大队(现为屏南乡合寨村委会)的果作自然村的6个生产队85户农民，以户为代表，经无记名投票选举产生了第一届果作村民委员会。农民自己选出管理组织——村民委员会，并制定《村规民约》自我管理，让中央政府看到了改善农村秩序的办法。 1982年宪法修订就把村民委员会写到了宪法里，规定农村实行基层群众性自治，村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织。 从国家的角度，中国共产党历来有这样一个想法——社会主义民主要扩大，既然农民自己能管好自己，国家放手又何尝不可？这从党的意识形态角度可以说得过去。于是，改革开放之初，作为直接民主而存在的村民自治成为整个放权改革的一部分。 当时的村民自治探索出通过“四个民主”即民主选举、民主管理、民主决策、民主监督来逐步实现农村基层群众性自治的办法，而到今天，“四个民主”更被视为社会主义民主政治建设的主要内容。 80年代村庄失序，选出村民委员会来进行自我管理，提供了一个基本的制度框架，当时的自治组织仍保持着村民自我管理和参与的直接民主传统。但是90年代之后，村民自治开始变得面目不清。 直接民主转向间接民主 90年代之后，随着民主选举得到持续加强，有关法规日臻完善，村民在自治框架内求公共事务自决、要公共参与权利的意识大为增强，但是也是在这个时期，原来以直接民主为核心的村民自治作用却似乎丧失了。 它主要体现在村庄公共决策仍然是村委会几个人说了算，或者是由村民代表在村党支部会和村委会主导下决策，原因则是在于农村人口外流，农民参与能力限制等。而在村庄的公共物品提供上，多数村庄由于集体经济乏力和乡镇政府的过度汲取而变得无所作为。 与此同时，少数的村民代表，或者非村民代表的精英农民，走上了抗税和上访之路。 也是从此时，原本重自我管理和参与的直接民主，开始向重选举的间接民主和精英民主转变。在后来的村民自治实践中，一度开始向主流国家民主和选举民主制度看齐，搞中国村民自治的民政系统官员和基层实践者甚至到美国去观摩总统大选。 由此产生的问题，首先便是部分村庄选举竞争性过强，出现暴力和贿选。农民知道贿选不公正而产生的反抗，不仅败坏了村民自治的声誉，影响了村民对制度的信任和效能感，同时也威胁到国家基层的稳定和长治久安。 另外，因为选举而产生的群众矛盾，也造成了村委会无所作为或者无力决策，同时村委会也没有办法有效动员村庄内部资源，无力形成村庄公共物品供给。根据笔者的调查，目前中国多数村庄都存在这种情况。 到了今天，中央政府对农村免除了农业税，同时还有补助，国家通过放权让利来支持农村发展，农村也进入一个“积极发展期”。但是村民自治却更多地呈现出消极性，新农村建设面对的却是村民自治能力不足的局面。 进而，作为中国经验一部分的村民自治，亟需重新阐释和定位，以加入城乡统筹的新一轮发展。 被误解的村民自治 今天，村民自治一度被人们理解成为“基层民主”。所谓“基层民主”，其意思是说，村庄的民主是整个国家民主的基础和必要准备。作为为了国家民主化准备条件的基层民主，它就已暗含了“脱离乡村发展”的倾向。 在实践中，被误解成为“基层民主”的村民自治，进一步向重选举的精英民主靠拢——选举程序越来越民主，并且非常发达，但是选前动员和选举目标仍然不能被选举程序所规范，贿选无法治理。 过分突出选举后，因为进行的是依法选举，村委会上台后如何做事情，村民便难以驾驭。没有办法的村民，惟一的办法也是与选举对应的罢免，但是在一个精英主导的村庄，村委会完全可以化解村民经过严格程序所组织的罢免努力，结果现实中罢免成功的案例便很少发生。对于村民代表会议，虽然它是一个民主决策、民主管理机构，但是由于是精英民主，精英往往会和村干部之间达成某种利益的交换，结果村干部完全可以不怎么为村民操心，这种基层民主发展趋向，并不利于乡村治理和乡村发展。
这种被误解的村民自治，直接造成了民主好像只有一种以选举为核心的民主，民主的主体好像也只有精英，虽然《村委会组织法》规定村民会议必须授权给村民代表会议决策，但是由于没有具体规定，现实中，往往由精英构成的村民代表会议无授权便已开始决策，村庄大事也只能被少数人决定。 然而，无论是1987年的试行法，还是1998年的正式法，都将村民委员会明确定义为基层群众性自治组织，把村民会议作为村民自治的最高权力机关，并对直接民主形式和主要权利作出了明确规定。 这也意味着，作为直接民主的村民自治，其本身就是社会主义民主的组成部分，它搞好了就是对社会主义民主的贡献，它更无须去倒逼高层民主，也无须在国家民主层面上为代议民主提供经验。基层自治的中国民主，便是一个非常生动的民主化。 相反，误入精英民主和间接民主的村民自治，现实表明，它已不可避免地耗蚀了村庄内聚力，对村庄公共权力行使方式不满的村民，开始背离村庄共同体迁徙和上访，这意味着治理主体开始脱离村庄共同体了，共同体解体了，村民没有了，又如何来谈自治？ 根本性的方向调整 正因此，村民自治制度的发展方向，需要作出两个明确的调整。 其一，为了国家民主化的基层民主，应当要调整成为村民自治的参与式的直接民主；其二，原来为了维持乡村秩序的村民自治，要变成追求乡村发展的村民自治。 村级民主制度实践的方向，应放到村民真正参与村级公共事务决策方向上来，以参与式的直接民主来构建村级民主模式，它的重点，在于追求让村民更直接地参与决策，并以村民参与决策权利为中心，而非选举权利为中心。 对于第二个方向的调整，它着眼于在原来的村民自治中，自治取向仅仅限于村民自己维护村庄的社会秩序，保证村民间基本的社会生活秩序，这是一种消极的自治，但是村民的需求更多是在村庄共同体内部求得共同发展，体现为村庄经济社会发展。 原来的制度设计在这方面规定粗泛，实践中也没有多少办法。现在在国家新农村建设积极发展农村的大政策下，也由于村民权利意识和经济实力的增强，对于社区共同发展的需求大大增强。村民自治制度理应成为乡村发展的制度建设。 这两种方向的改变直接关系到村民自治制度建设的方向和重心的转变，笔者对应地提出两个关键性制度安排改进。 第一是真正确立村民会议并强化其作用。村民会议是落实村民参与决策权力的关键场所。在当前正在进行的《村委会组织法》的修订中，一定要突出村民会议的权威和功能。村民会议的运行是村民自治的核心内容。
村庄重要事务要在村民会议或在村民会议授权召开的村民代表会议上讨论决定，并且要明确哪些职责不能授权，并且确保村民会议能用适当方式收回对村民代表会议的授权。 村民会议要能正常召开并发挥作用，还特别需要一个切实有效的召集制度，要解决当选的村委会或者党支部不召集就无法开会的问题。对于村民会议的开会制度也要做出原则性规定并鼓励各地探索。 第二是进一步改进村庄集体土地所有制的实现方式，真正使农地地租和农地转非农用土地增值收益成为村民自治的经济基础。过去的村民自治之所以没有带来村庄自治和乡村发展，一个突出的问题就是虽然选了村干部，但是村里没钱没法做事情，村庄对村民也没有凝聚力。 为此，需要在本次《村民委员会组织法》修订中明确定义“村民委员会（包含全体村民的组织）”的成员边界和“村集体经济组织”的成员边界，以及“村集体经济组织”同村委会的关系。 如果此议太难，也应该明确村委会管理集体土地权力的性质及其应受到的约束。
