爱华网三、组织职能和部门化 古立克的管理理论，被人们引用最广泛的，就是他的七职能说和分部化原则。而七职能和分部化，又是建立在组织分工基础上的。 组织分工 古立克认为，分工是组织的基础，也是组织的原因。关于分工的基本原理，古立克的论文没有超越亚当·斯密在《国富论》中的论证。与斯密不同并有所发展的是，古立克对分工的限制作了进一步展开论证。他认为，分工要受到三个限制。一是与工作时间、工作量相关的限制。假如分工仅仅考虑技术因素而不考虑时间因素，就有可能出现不得不在一定的工作时间内从事两项工作，这势必会冲减分工的效用。二是与工作技术、习惯相关的限制。例如，在一个教堂内，把打扫教堂卫生和承办丧事这两件看起来性质不同的工作硬性分开是不恰当的，因为按照习惯，教堂司事同时承办丧事。三是身体的限制，分工不能超出身体的范围而变成器官的分工。古立克对此调侃说，你不能让奶牛进行前半身吃草后半身挤奶的分工，表面看起来似乎很有效，但那不过是纸上谈兵，实地一验证肯定失败。分工是否恰当，用现实操作加以检验，马上就很清楚。 只要有分工，就必须有协调，古立克把这称为不言而喻的道理。如果说，斯密提出了分工的基本原理，泰罗侧重于分工如何提高效率，那么，古立克则强调分工中的协调问题。他认为，协调不是自发的，而必须是依赖理智的、有生气的、持久的和有组织的努力。协调包括通过组织的权力结构方式和通过思想支配方式两种途径实现。这两种途径是互相配合的。在协调中，特别要关注时间因素和习惯因素。“人是一种习惯性动物。”在时间充足时，习惯是协调的基础；在时间不足时，习惯是协调的障碍。 在组织协调方面，古立克以丰富的经验，讨论了控制幅度、单一首长、层级关系等问题。关于控制幅度，他在格兰库纳斯严密的逻辑推论基础上，强调了控制幅度的现实差别中所包含的经验问题，总结出实际的控制幅度受职能因素(涉及到技术的复杂程度)、时间因素(涉及到组织的稳定性)和空间因素(涉及到成员之间的距离)影响。所以，恰当的控制幅度不能一概而论，必须考虑各种因素的权衡。在统一指挥问题上，古立克反对泰罗的职能工长制，又对法约尔的原则做了扩展。他强调，统一指挥指的是那些受指挥的人，而不是发布命令进行指挥的人。正是这一见解，他敏锐地抓住了“一仆二主”的问题实质。分工的本质，是形成工作的同质性。因此，古立克认为，如果分工单元在工作、技术和目的上没有同质性，必然会产生摩擦与低效；一个以一定的专业化为基础的单位，决不能由一个外行来进行技术指导。例如，政府的药品管理是为了保护消费者利益，以药厂利益为主导的部门必然管不好；医院让卫生部门来直接管理，效果肯定不佳。由此，他弥补了斯密从经济角度论证分工的不足，也批评了泰罗分工思想的纯粹技术考量缺陷，把社会因素、政治因素和人员因素引入组织分工理论。对于管理活动中越来越重要的专家，古立克也有自己的看法。他指出专家固然重要，但绝不能越界，在某一领域里具有专业权威性的“官服”，越过这一领域就会变成化装舞会上的“假面”。从协调角度看，组织的权力链究竟是自上而下还是自下而上不能一概而论，需要注意的是，自上而下不能以高层的模式化而牺牲个人的热情和效率，自下而上不能以发展个人的有效性而牺牲协调的愿望和前提。 特别要指出的是，古立克对专业化管理和专家治国的矛盾已经有了很深刻的认识。在科学管理的冲击和推广下，无论是企业还是政府，专业化是大势所趋，然而，古立克发现，在专业化过程中，必须防范专家治国有可能产生的潜在危险。他强调，我们面对的是在越来越小的领域中知道的东西越来越多的专家。受过高级训练的专业人士，在知识广博的领域中，往往会产生一种无所不能的感觉，他们的特殊技术能力可以在狭小的范围内大显身手，然而同时也会把自己那个狭小领域当做整个世界，这就会带来严重的问题。例如，专家提出的预算，很可能只考虑了某一狭隘的利益，但他们会觉得这就是“公共利益”，而把钱花在别的地方就是“纯粹的浪费”。如果有人批评他们，会被他们视为出于“无知和嫉妒”。他们对公民解释传播自己的立场，在他们看来就是“公共教育”，而其他人对公民解释传播自己的立场，他们就会指责说这是进行“政治宣传”。根据古立克的调查和研究，他发现，一项依靠专家集团制定的政策，大约会在今后的30年内都会处在这一专家集团的领导和支配之下，这就有可能产生公共利益的社会性偏差。更严重的是，专家并不一定是有意这样做，而是一种专业习惯。在这里，古立克已经敏锐地观察到了几十年后阿吉里斯提出的“熟练性无能”问题。对此，古立克提出建议说，必须以民主政治来矫正和防范专家的偏失，社会确实需要专家也越来越离不开专家，但专家不能越界，专家不能替民众做主，而只能为民众服务。专家的位置是“鞋底”而不是“鞋面”，只有老百姓才是关于自身利益问题的最终裁决人，古立克由此强调民主政治在政府管理中的地位，并对二战以来的经验进行了深刻的反思。 POSDCORB 古立克的管理七职能说影响巨大，几乎所有稍微正规一点的管理学书籍中都会出现。这一理论建立在法约尔管理五要素思想的基础上。古立克认为，高层管理者的工作，归纳概括起来，就是计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)、预算(Budgeting)七个方面，由此组成一个缩略词POSDCORB。 (1)计划。就是为了实现企业所设定的目标，制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法。 (2)组织。就是为了实现企业所设定的目标，建立权力的正式结构，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调。 (3)人事。就是有关人员的吸收和训练，以及有利的工作条件的维持等所有人事方面的职能。 (4)指挥。就是包括以下各项的一种连续工作：做出决策，以各种特殊的和一般的命令和指示使之具体化，作为企业的领导者发挥作用。 (5)协调。就是使工作各个部分相互联系起来，是一种极为重要的职能。 (6)报告。就是使那些经理人员应对之负责的人得到有关正在进行的情况报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查得到有关的信息。 (7)预算。它包括所有以财务计划、会计和控制形式出现的预算。 同法约尔相比，古立克把人事从组织职能中独立出来，单独作为一项职能，以强调管理活动中人的作用，由此可以看出他的思想中人本管理的一些端倪；报告也被古立克作为一项单独职能，反映出他对管理中信息联系的独特看法；比较特殊的是，他用预算来强调控制的重点，这可能与他更多地倾向于公共管理有关。预算和报告作为管理职能，在一定程度上反映出古立克在财务管理和绩效管理方面的长处。这种职能划分，同法约尔的五要素相比，体现出管理活动更为紧密的逻辑关系。尽管后来有不少学者又对此进行了修正，使管理职能的讨论至今尚无定论，但古立克无疑是管理职能理论发展过程中最有代表性的一种。 坦率地说，在古立克的长文中，关于POSDCORB，实际上只占很小篇幅。他的思想贡献，并不是简单地提出了七职能，而是对组织结构与职能的关系、组织运行的实际状况和理论概括的关系进行了富有启发性的讨论。在古立克的思想中，明显存在着一个矛盾，从他对管理活动的具体分析和论证来说，他更感兴趣也更为强调的是来自实践的经验总结。然而，他对管理学科发展的追求和造福于人类的现实责任感，又使他不得不进行建构性的理论探讨。所以，七职能说固然是古立克思想的代表，但他那些经过实践检验的思想感悟火花，以及在这种感悟后的进一步经验概括和理论说明，才是最引人入胜的地方。只有那些在现实中千锤百炼、反复揣摩，并由此对管理产生自己独有心得的人，才可以体会到古立克的这种特色。 分部化原则 古立克在管理理论上的的贡献，除了他对管理过程的描述之外，还有他提出的部门划分理论。他认为，POSDCORB是对高层领导人的职能划分，而不是组织结构的单元划分。作为组织，需要归并组织活动，使组织的构成单元同质化，更重要的是保持组织的整体性。为此，古立克提出了“一致性原则”作为部门划分的指导思想，即要求组织将类似的活动归并于同一部门和同一个人领导，以免引起摩擦和效率低下。 古立克认为，有四种主要的组织活动归并方法。 (1)按目的或职能划分，即根据所提供的服务归类，例如教育、健康和福利。 (2)按所应用的程序划分，即根据所运用的技术和方法归类，例如人事和会计。 (3)按所处理或所服务的人或物划分，例如农民、老兵、穷人或自然资源。 (4)按提供服务的地点和场所划分，即做出行为的位置。 按照古立克的方案，具体选择哪种部门划分方法，要看是否能最好地服务于组织目标。不同的组织层次，组织发展的不同阶段，技术手段的发展变化，组织的规模大小，以及特定组织的特定条件，都会影响到分部化的标准。仅仅以层级而言，如果上一层级是按地理位置划分的，那么很有可能下一层级按职能划分更恰当(当然，不排除下一层级仍然按地理位置划分)，再下一层级则按技术手段或者专用设备划分更合理，选择的依据，只能是组织管理的实际需要。部门划分可以是“上下对口”的，也可能是完全不对应的，关键在于是否能够取得最大效能，为社会提供最好的服务。这一分部化理论，至今仍然没有被后人超越。 在一定意义上，古立克的组织理论，可以看做是一种组织设计理论。POSDCORB是按照管理过程进行设计，分部化是按照组织目标进行设计。这两种设计，要通过自上而下和自下而上两条途径，既要保证具体单元的同质性，更要保证组织的整体性。更重要的是，所有的设计方案，都要拿到实践中去检验。 古立克和科学管理 人们一般认为，卢瑟·古立克属于管理过程学派的代表人物，而往往不大了解他与科学管理的关系。事实上，古立克同“科学管理之父”泰罗以及他的追随者有着密切的交往。 就在古立克攻读博士学位并到纽约市政研究局兼职的时候，泰罗已经名闻遐迩。而古立克当时的上司克利夫兰是泰罗的好友。在市政研究局，古立克经常见到泰罗到克利夫兰办公室去探访。作为一名青年学生，古立克当时对泰罗的印象是“有点冷漠，有点权威和超然”。可能由于年龄的差别，古立克当时认为泰罗并不是一个很有吸引力的人，但古立克承认，泰罗的分析问题方法使他们很受启发，尤其是泰罗在讲到真正的目标分析和动作的时间分析过程中，那种沉浸于其中并挥动秒表的神态，古立克等年轻研究人员永远不会忘记。泰罗关于管理活动与生产过程中具体、详细、定量化的评论，给他们这些下一代学者留下了深深的印象。 在见到泰罗的同一时期，古立克还见到过吉尔布雷斯的夫人莉莲，并了解到与泰罗紧密相关的“最好办法”竟然来自于吉尔布雷斯，知道了吉尔布雷斯在动作研究中的贡献，还常常遇到甘特图表的发明者甘特。当时的纽约市政研究局，是科学管理群体经常光临的地方，按照古立克所言，这群科学管理的前辈与市政研究局关系密切，“在那段日子里，市政研究局对于他们来说就像是一个呼唤他们的天然的港湾”。 直到1987年，古立克还在他发表的《时间和公共管理》中说到了泰罗。他强调时间的意义：“历史就是时间，通过对美国历史中所发生的事件里的个人行为的研究，我对于时间越来越关注。”追根溯源，古立克指出，把时间这一要素引入公共管理研究，是从泰罗开始的。古立克回忆道：在1915年的某一天，泰罗来到纽约市政研究局的公共服务训练学校，给学生们介绍他有关时间和工厂作业中的工时研究思想。当泰罗讲话时，他总是拿出那块随身携带的秒表，并且强调说，我们在到达教室以后，开始演讲之前，脱掉雨衣花费的时间，实际上是一种浪费。要精确地核算时间，本来应该在进楼以后乘坐电梯的过程中，就可以脱掉雨衣。接着，他继续演示如何对办公室中的每一个动作，或者是对工厂产品装配线的每一步工作进行分析，对分解的基本动作和花费时间进行测量、标准化，并作为调整改进工作流程的依据。古立克对此感叹道：“泰罗是个激情的、富有创造性的人，也是一个真正的传教士。和泰罗接触之后，在以后的人生中我再没有遇到一个像他那样的人—不论在什么样的环境下，都能敏锐地关注时间。”
泰罗去世以后，其影响依然经久不衰。古立克在主持公共行政研究所时，就曾想方设法要把泰罗的科学管理原理从工商领域扩展到更为广泛的公共管理中去。有很多人认为，公共管理与企业管理不一样，在企业能够行得通的东西，在政府不一定能行得通。而古立克则坚定不移地相信，科学管理完全可以应用到政府中去，而且为此提出了不少前瞻性的提议。成立于1906年的纽约市政研究局以及由它演变而来的公共行政研究所，本来就是泰罗制催生的效率运动的产物。一直到1928年，古立克还强调，在公共部门推行科学管理，是“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分部化和专业化取代华而不实，以素有训练的行政人员取代没有训练的新手”。 当时推广泰罗思想的，还有一个很有名的协会，即1911年由泰罗的好友吉尔布雷斯创立的管理科学促进会(Society to Promote the Science of Management)。1915年泰罗去世后，这个协会改名为泰罗协会(Taylor Society)。1931年，泰罗协会的年会在纽约举行，主题是“公共行政：一块迫切需要科学管理的领域”。这次会议由古立克主持。在他发表的演讲中，对科学管理在公共管理中的地位提出了精到的见解。 古立克认为，对于美国而言，政府的管理，不管是地方政府、州政府还是联邦政府，都要比企业管理困难得多。即便是像美国钢铁公司、美国电话电报公司、通用电器公司这样的大企业，其管理难度也不能同政府相比。这不仅仅是规模大小问题，而是规模以外的因素造成的。政府管理与企业不同之处有五个方面：①在政府中，我们有广为人知的“政治”，在这种体制下，生产和服务都是统治者真正目标的副产品，他们的真正目标是就业、治安、专营管制以及选举募捐组织的维护等等；②在政府中，我们有民主，它的最佳状态是由多数人治理；③政府的环境和及其各个部门的业务范畴，比起任何工业组织都要更为复杂；④国家主权原则和地方自治原则，使得在政府领域的大范围的生产标准化几乎不可能；⑤政府的目的论迷宫—科学管理要求标准化要先于生产过程完成，如果你是制造铁轨、机动车，或者鞋子，这都不是一件困难的事—但当你要通过一个单独的组织处理街道、供水、排污、警察和消防、教育、娱乐、公用事业的监管，对大规模的个人行动进行监控，还有城市规划、税收、对经济力量的操纵，以及成千上万的其他的需要政府做的事或者需要政府监控的事时，这就成为一个完全不同的问题。在所有这些领域中，在采取行动之前，必须通过民主渠道来确定相应的目的，而不是通过专权的简单方法和狭隘的管制手段来操作。 虽然有这么多的困难，但并不是说公共行政领域就不能采用科学管理，恰恰相反，古立克认为，科学管理在政府领域的应用比在工商企业的应用更加必要。事实上，比起工商业来说，政府部门的人员更多，职能更复杂，因而对科学管理的需求更迫切。更为重要的是，工商业处于竞争之中，而政府的每一个单位都是一个垄断部门，因此，它继承了垄断部门的所有弊病，最主要的弊病就是效率低下和管理不善，而且恶劣的服务也不会自动终结政府部门的生命。所以，研究科学管理在政府中的应用和推广，意义更为重大。 从整体来看，古立克的管理思想，同泰罗的科学管理有着高度的一致性，而且，由于古立克拥有公共管理部门的丰富经验，所以对在政府领域内推广科学管理更有发言权。这一点，深刻地影响了美国公共管理此后的发展。1980年代以后美国兴起的“企业化政府”改革，可以在古立克那里找到源头。在管理学理论方面，古立克提出的POSDCORB与分部化原则，在框架上吸取了法约尔的学说，而在具体论证中明显具有泰罗式的推理风格，在内容上吸取了科学管理的许多观点。可以说，古立克很好地把泰罗与法约尔两人的思想融汇于一起，既立足于法约尔式的经验建构，又采取了泰罗式的理性方式。正是这一缘故，使古立克被人们看做古典管理理论的总结者。 评古立克的公共管理理论 在美国的公共管理理论中，公认的开山鼻祖是伍德罗·威尔逊(T. W. Wilson)，他的一篇《行政学研究》(The Study of AdMINIstration)，开辟了这一新的研究领域。此后，众多的学者在这一领域耕耘。就以古立克在《管理科学论文集》前言中专门提到的著名学者来说，比古立克大1岁的怀特(Leonard D. White)，曾任联邦文官委员会主席，在1926年出版了美国第一部公共行政的教科书《行政学概论》(Introduction to the Study of Public Administration)。威洛比(W. F. Willoughby)是塔夫托经济与效率委员会(The Commission on Economy and Efficiency, the Taft Commission)的成员，而且是对美国政府有重大影响的布鲁金斯学会(Brookings Institution)前身政府研究所的第一届主任，1918年，威洛比出版的《联邦州预算改革运动》，把预算作为政府的中心环节，包含了效率、责任、行政部门与立法部门的制衡等内容，其中推荐的预算程序，至今仍被美国许多市政府与州政府采用。1927年他出版的《行政学原理》(Principles of Public Administration)，是与怀特的著作并行的代表性教科书。迪莫克(Marshall E. Dimock)在当时也大名鼎鼎，不但他们夫妇共同从事公共行政研究，出版了大量著作，而且在1936年与高斯、怀特合著《公共行政学前沿》(The Frontiers of Public Administration)，代表了当时公共管理的研究水平。至于高斯(John Gaus)，在当时首先开创了行政生态研究这一新的学术领域。同这些公共管理理论的创立者相比，古立克属于后来者。 但是，后来者很有可能居上，古立克的学术影响并不比前面这些人差。他在公共管理理论上的贡献，主要表现在以下方面。 首先，古立克同其他学者的不同之处，在于他把公共管理与工商管理在理论上统一起来。古立克以前的公共管理研究，尽管也从当时的科学管理和管理过程理论中借鉴采纳了不少内容，但是，在思想深处二者是分离的，没有在学术上融为一体。早期的公共管理学者，基本上都出自政治学和法学领域，学科分野造成的潜移默化的习惯，使他们更多地从政治与行政的关系、法律与行政的关系来研究政府管理，其理论基石是政治学。而管理学理论发源于工商管理，主要立足于企业经营的经验和实践。尽管泰罗和法约尔他们口口声声自己的理论完全适用于公共部门，而且也身体力行向政府推广，但是，他们的经验毕竟是来自车间和工厂矿山的，实验和改革都是在企业进行的，终究同政府两张皮，尤其是管理活动中那种来自政界生活的微妙感悟，就难以表现在他们的理论中。古立克一直从事公共管理的咨询和调研，有着丰富的实际经验，而他的理论基础，又是得自法约尔和泰罗，这样，就使他能够把泰罗的技术方法、法约尔的理论框架、公共部门的实际运行、政治与行政的现实纠结，完完全全地融汇在一起。对于管理学家来说，他是向政府领域渗透最为深厚的学者；对于政治学家来说，他是同工商管理理论最为靠近的学者。 其次，古立克的学术研究，体现了科学与民主、市场与政府、集权与分权等方面的协调。从古立克的基本思想来看，他是泰罗主义的追随者，特别强调科学理性，坚信科学在管理中能够发挥巨大作用，能够使人类社会取得本质进步。同时，他又是民主政治的信仰者，特别强调公民对政府的控制。尤其是在对二战的反思和对纳粹极权主义的批判中，他反对专制政府能够提高效率的说法，认为多元化的民主政府更能创新，而一元化的集权政府会突出强化控制。在古立克那里，比较好地实现了专业主义与民主主义、科学精神与自治精神的统一。关于市场和政府的关系，古立克的论证至今依然富有洞见。他强调，在市场这只“看不见的手”支配的个人行为不恰当的地方，就需要政府这只“看得见的手”。然而，古立克并没有把市场失灵与政府行为完全对应起来，他强调，政府活动有自己的逻辑。尤其是他观察到政府因其垄断地位而引发的诸多弊端。他发现，对于政府机构来说，缺乏竞争可能导致其不是“适者生存”而是“惰者生存”，对政府弊端的深究，使他提出的行政改革建议具有强烈的针对性。在公共部门的权力结构上，古立克对行政首长、参谋机构、立法机关、政党和压力集团的关系进行了深入论证，对公共事务的治理结构进行了新的探索。罗斯福新政期间总统幕僚机构的创设和发展，基本上都遵从了古立克的建议。这些，都使古立克站在了一个别人不能企及的制高点上。最终，古立克接纳了经济学、社会学、文化人类学，乃至生物学和物理学的影响，把公共管理部门看做有机生态系统。 再次，古立克关于政府改革的提议和设想，推动了美国政府体制和管理方式的变化。美国在立国之初，信奉“政府要好，管得要少”准则，所以，早期美国各级政府特别是联邦政府，强调制衡远远大于强调效率，突出民选官员而不重视专业人士，人们对自由的渴望导致反感政府管制。然而，伴随着工业化的完成和社会的变化，民选官员不能胜任专业事务，权力制衡不是给政府带来更大的驱动力而是带来更多的制动器，多头领导使政府丧失了责任机制。总之，在政府和社会的关系上，民众在早期警惕性的“凭什么政府要管”的疑问，到古立克时期已经变成了抱怨性的“政府为什么不管”的责问。古立克正是顺应这种时代变化，在总统行政管理委员会任职期间，同布朗洛和梅里亚姆三人，设计了联邦政府的全面改革方案，政府的行政能力大为加强，并由此开启了被著名行政学家德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)称为“行政国家”的时代。古立克领导的公共行政研究所，也成为推动政府改革的“思想工厂”。他后期集中精力进行城市管理研究，也是顺应城市化发展和演变的表现之一。 有些学者认为，在古立克的公共管理思想中，存在着明显的矛盾。比如，他十分重视组织的一体化，但又赞扬公共管理的多元化；他强调职业公务员不受政治干预，但又主张强化民选政务官对技术官僚的管辖；他赞同行政领导的权力集中，但又主张以幕僚体系来弥补行政领导的不足；他认同专家地位的上升和作用的扩大，但又主张加强民众意志对专家的控制；如此等等。对古立克思想中的这种矛盾的批判，以西蒙(Herbert A. Simon)的《行政格言》(发表于Public Administration Review: Jun.1946)一文最有代表性。西蒙尖锐地指出，古立克推崇的行政管理原则在逻辑上是矛盾的，他提出的组织分部化方法是不清晰的，并认为古立克的思路会把公共行政学带向绝境。从纯理论的角度看，西蒙是严格按理性逻辑来分析的，具有无可辩驳的严密性。然而，问题恰恰出在这里，现实中的管理活动存在大量的不确定性和模糊性，当代科学的进展，现在还不足以彻底消除不确定性。对于一个实际工作者来说，问题不在于逻辑是否严密，而在于现实是否需要。管理活动在大量情况下不是在正误之间进行选择，而是在鱼与熊掌之间进行选择。古立克在观点上的矛盾与冲突，正是一种对现实管理微妙性的一种把握。那种被西蒙称为格言或谚语的管理指南，表面上看起来互相矛盾，西蒙也承认它们基本上都是截然相反而且两两相对，正反映出人们在生活实践中经验之传神。在这方面，古立克的感悟和敏锐程度是西蒙不能比的，而西蒙的逻辑和严密程度也是古立克不能比的。二人之间的这种张力，正是推动公共管理理论不断发展的动力。
