外交学院国际法 浅议国际法下的外交庇护制度



一、几个著名的案例引发的思考

1949年,哥伦比亚驻秘鲁大使馆在其馆舍内,“庇护”一位秘鲁的政治领导人海亚德拉托得。两国在“庇护”等问题上相持不下,最终交由国际法院裁决。

1956年,匈牙利主教J.明岑蒂曾在美国驻匈牙利使馆避难,匈牙利事件主要人物I.纳吉曾在南斯拉夫驻匈使馆避难。

1980 年,数千古巴人涌入秘鲁驻古巴大使馆寻求外交庇护。

二、外交庇护

(一)外交庇护的概念

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 外交学院国际法 浅议国际法下的外交庇护制度
外交庇护( diplomatic asylum ) ,是指一国使馆或领馆等外交代表机构,给予因违反驻在国法律,并将受到驻在国当局拘捕,而申请避难的人以庇护,使其躲进外交代表之馆舍从而不被接受国当局拘捕。在当代世界各国之中,只有拉丁美洲的部分国家承认外交庇护的合法性,从而互相承认外交庇护权。在本文中,着重讨论一国使用使馆或领馆进行的庇护问题。

(二)外交庇护问题的历史由来

首先,外交馆舍是否能够被用来庇护?依据《维也纳外交关系公约》的规定,各国派驻另一国的使馆馆舍具有不可侵犯性,未经许可不得进入。但是,正如台湾学者的观点,“外交庇护权并非固有的国家权力,而是外交特权的反射”;其次,外交庇护究竟应视为区域性的约定?还是国际通用的规则?美洲国家关于政治庇护的公约中规定政治犯可以在使馆内、军舰上、军营或军用飞机内受到庇护,表明外交庇护在一定的区域之间是长期适用的,但是否能构成国际法上的“习惯”,也是引起争议的问题。

(三)外交庇护问题的现状及原因

从1956年明曾蒂事件开始,直到1970年匈牙利政府妥协,允许其离境至罗马居住才结束,时间长达14年之久。不难发现外交庇护不仅时有发生,而且持续时间往往十分漫长,为什么会出现类似问题呢?主要有以下两方面原因:

1.使馆的地位特殊性与公约义务规定的模糊性所致

《维也纳公约》中对馆舍的特殊权力有较明确的规定,但对于馆舍的义务却只笼统的规定:不得做与使馆职务不相符合的用途,对于何种用途或者是违反公约规定的用途,有何惩罚措施,却只字未提。使权利与义务处于失衡状态。

2.由于外交庇护的过程中,由于被庇护人在长期停留在馆内的同时,往往使得驻在国与使馆国的外交关系恶化。由于顾及使馆的特殊地位和国家间友好关系,驻在国很少采取强制措施将避难者带离大使馆。这些都是外交庇护长期存的原因。

三、庇护与外交庇护间的区别

庇护(asylum),是指国家对因政治原因受到其本国的通缉或追诉,而请求政治避难的外国人,允许其入境、居留并加以保护,同时拒绝其本国政府引渡要求的行为。这种庇护也叫领土庇护。而国家主权与领土庇护之间是密不可分的,只有主权国家有资格给予他国国民以庇护的权力,而这种国家权力,源于一国的领土管辖权,也是符合国际法原则的行为。而外交庇护与领土庇护不论在法律效力上、庇护对象以及与国家主权的关系上,都有十分明显的区别。

四、外交庇护与外交保护间的区别

国际法上的外交保护,是泛指一国通过外交途径,对在国外的本国国民合法权益进行保护。而作为一项国际法上的传统法律制度,外交庇护与外交保护在对象上有明显的区别。外交保护只适用于在其他国家的本国国民或者法人,依据通过国籍来定;外交庇护仅适用于外国人,而且范围限定在使馆等场所。其次,在外交机构的职责规定上也有所不同。最后,二者的区别还体现在国际范围内是否认可的效力不同。外交保护是传统的法律制度,受到各国所公认;而外交庇护在实践中被许多国家否定。

五、外交庇护存在必要性问题探讨

(一)外交庇护应当被废黜的原因

1.使馆不是派遣国领土,在使馆范围内庇护将与国家主权相抵触

国家主权是指一国独立自主处理本国内政外交事务的权力。而领域管辖权,是使国家对其领域内发生的一切事件有管辖权。“治外法权说”认为:使馆是派遣国在驻在国领土的延伸,应当视为派遣国的领土范围。但更多学者认为,外交使馆当然属于驻在国领土范围以内,利用使馆庇护无疑侵犯了所在国家的领土主权,因而在实践中对于外交庇护也多持否定的态度。

2.使馆所具有的外交特权中,没有关于庇护的规定

在外交特权与豁免的规定中,外交使节在接受国享有一定的外交特权和豁免,但这样的优待,源于接受国对其所代表国家的尊重,以及对其执行职务之需为必要而拟定的,但并不意味着使馆可以超出国际法规定的特权范围,或者是违反接受国的法律,对使馆外的人员进行庇护。

3.使馆的不可侵犯性,不能成为外交庇护的理由

使馆馆舍作为派遣国完成外交使命执行外交职务,以及外交人员办公和档案文件保存地,在各国外交上具有十分重要的地位。维也纳两公约均未涉及使馆和领馆馆舍提供庇护的问题,而外交庇护与使馆馆舍的不可侵犯性又有天然的联系,在治外法权说的时代,能够为外交庇护提供合法的依据,但将使馆馆舍的不可侵犯性,与利用使馆馆舍庇护逐渐分离,已经成为现今国际法的主流观点。

4.从国际法渊源上来讲,外交庇护不能构成一种惯例

国际法的渊源包含两种:惯例和条约。而惯例需各国通过长期实践中形成,并被各国承认具有在法律上被约束的效力,只有两个条件同时达成,才能认定该习惯构成国际法意义上的惯例。目前只有拉丁美洲国家在实践中承认外交庇护,而美洲国家之间订立《哈瓦那公约》中,虽有关于庇护的规定,但以美国为首的众多国家对该公约中所载的庇护原则提出保留。因此,外交庇护并不满足作为具有产生法律拘束力的行为规则。

(二)外交庇护可以被允许的例外——基于人道主义保护

但是,当外交庇护的合法性与生命权力相权衡的情形下,出于人道主义保护的考虑下,使馆可以对任何遭遇此种风险的人给予一定的保护。但这种保护,应当是有条件的,并在事后及时加以处理,体现尊重生命权的精神,可以作为允许外交庇护的一种例外。  

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