爱华网制度创新、先行先试是设立各类试验区的初衷，也是试验区建设的主要任务。自2008年省部共建河南（国家）职业教育改革试验区协议签订以来，河南省积极通过制度创新推进职业教育实践和理论水平的提高，在省级层面出台了十余份和职业教育相关的规范性文件，其中《河南省人民政府关于实施职业教育攻坚计划的决定》，教育部、河南省《共建国家职业教育改革试验区实施方案》，以及《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等规划（建设）纲要，对职教事业的发展和试验区建设有重要影响，体现着当前河南职教改革试验区制度创新的主要成果。同时，三年来的职教实践也初步检验并校正着制度创新的方向。下面简要梳理试验区设立以来河南省在职业教育制度创新方面形成的标志性成果，并结合三年来职教攻坚计划及试验区建设情况对制度创新的特征做一初步总结。 1.省职业教育攻坚计划及其特征 职业教育改革试验区设立以前，河南省通过积极主动的制度创新，遏制了1999年以来职业教育急剧滑坡的局面，取得了职业教育持续、稳定发展的成绩，为试验区落户河南创造了条件，也奠定了试验区制度创新的基础。 省部共建试验区协议签订后，河南掀起了一股“职教热”， 职业教育的理论成果推陈出新，职业教育指导或协作机构蓬勃发展，职业教育实践屡创新高。不仅省委、省政府积极为试验区建设提供政策支撑，各省辖市也密集出台关于职业教育的规范性文件，制度创新呈现出爆发性特征，制度的系统性、层次性及可操作性显著提高。其中河南省政府以豫政[2008]64号文发布的《河南省人民政府关于实施职业教育攻坚计划的决定》，对未来4年河南省职业教育的发展做出了全面、深入、具体的规定，是奠定试验区建设基础的重要战略举措，是试验区首个重大制度创新。它对2008年到2012年间的职教投入、教育规模、职教重点形式及重要生长点等做出了详细的规定。比如计划到2012年筹资100亿人民币作为职业教育攻坚经费，到2012年职教在校生规模达到262万人（中职教育达190万人，占高中阶段教育在校生规模的50％以上；高职教育达72万人）。为了切实完成计划目标，把职业教育集团化办学作为未来职教发展的重点形式，把民办职教为代表的多元化办学作为未来职业教育的重要生长点。计划落实的保障条件也较为具体明确，不仅大力开源，筹资投入职教；还切实节流，大幅减免涉及职业教育的各项税费。攻坚计划的制定体现了发展职业教育的决心和信心，更可贵的是，为执行该计划各省辖市相继出台具体措施，省政府全程监督，为计划的严格、全面执行打下良好基础。 河南省职教攻坚计划具有鲜明的特征。首先是比较全面、系统。计划不仅对攻坚计划的意义、思路、原则及组织领导等详细阐述，还罗列了十项明确具体的政策措施，尤其是在附件中不厌其详地将经费筹措及职责分工分解到各级政府机构及部门，明确职责以保证监督有据；计划内容涵盖了职业教育管理体制、办学体制、培养模式、教学改革、师资队伍、保障机制等各个方面。其次是比较明确、务实。计划制定的目标比如筹资总量及分解渠道及数额、职教总体规模和各层次规模等非常具体，关于办学条件和办学水平的计划目标也明确切实，便于执行和监督；计划关注的重点主要是政策措施、保障条件及分解责任，对争议问题如发展职教的责任主体是政府还是企业等搁置不论，反映了尊重既定体制但又充分利用现有资源竭力发展职业教育的务实态度。再次是具有顺时、应景的特征。顺时是指攻坚计划的出台确实是顺应试验区而来，不可否认有壮声势、造场面、加油打气的成分，这在政府主导的现代化模式中是常见的政策技巧，具有一定的合理性和必然性；应景是指攻坚计划既要为试验区创造优越条件，又不具备突破现有体制的权能，实施计划的条件掣肘受限，因此对职业教育发展中的许多问题难免采取鸵鸟政策。比如对产学研结合问题的政策缺乏新意，对落实职业资格证作用的问题也全无突破，这些都使计划带有应景之作的色彩，无从根本解决职业教育发展中的障碍。 二、省部共建试验区实施方案及其特征 2009年5月22日，河南省政府、教育部颁布了《共建国家职业教育改革试验区实施方案》，为协议的具体实施作出翔实和明确的安排。实施方案目标清晰、重点突出、措施到位、保障有力，是试验区建设中具有法律效力的指导性规范。
实施方案明确了试验区的指导思想是以深化改革为动力、以先行先试为主要功能、以体制、机制、模式创新为主要方式。试验重点为中职教育发展的新机制、职业教育办学的新格局、职教服务社会的新模式、职教质量提高的新途径、基础能力增强的新路子、终身教育构建的新体系。围绕以上重点积极试验如下内容。首先，通过建立广泛的职教网络、开展针对农村的职技培训、继续“职业教育强县”创建活动、扩大职业院校对农村的招生规模、建立农村免费职教制度等形式，探索职业教育服务新农村建设的新模式。其次，通过树立正确的职业观、人才观和教育观，把扩大中职规模作为加快普及高中阶段教育的新机制。再次，通过探索多元化办学体制、发展民办职教、推进职教集团化办学、扩大对外合作与交流等方式，构建职教办学的新格局。第四，通过实施省级示范性职业院校建设工程、实训基地建设工程以及薄弱职业学校建设工程，探索提升职教基础能力的新路子。第五，坚持“以服务为宗旨、以就业为导向”的办学方针，以职业道德教育和技能培养为重点，创新人才培养模式，深化教学改革，探索提升教育教学质量的新途径。第六，坚持学历教育与职业培训、全日制教育与非全日制教育并重原则，开放办学，探索构建终身教育的新体系。实施方案同时设计了五项保障机制，除了加强组织领导、加强研究指导和加大宣传力度等三项以保障发展环境的改善外，还规定河南省主要从加大经费投入、落实税费优惠政策等方面提供经济保障，而教育部则从加大政策支持方面提供制度保障。 以政府规章形式出台的实施方案除了具有层级高、效力强、内容全面、结构完整等一般规范性文件的特点外，还有以下特征。首先是立意高远。和攻坚计划相比，实施方案立意于探索职教体系和发展的新模式，着眼于加快中部地区职教改革，因此其目标和功能显然不同。它超越了经费、规模等简单的数字化目标，而更关注体制、机制、模式等具有规律性和长效性的制度要素；它追求的功能主要是“先行先试”，对试验结果的期望比较理性和科学。其次是重点突出。不仅明确列举了六个试验重点，而且每个重点都指向制度创新，都和职教实践中的难点、热点紧密结合。尤其和河南省情相适应，提出以职教服务新农村建设为重点（对比：天津试验区以建设具有国际水准的技能型人才培养培训基地为重点，三峡库区试验区以提升移民素质和就业能力为重点），并找准了切入重点的兴奋点。比如提出通过建立职教网络和农村免费职教制度，以及继续实行职教面向农村扩招和创建职教强县等制度，切实增强职教服务新农村建设的功能。再如提出建设三个工程（示范学校建设工程、实训基地建设工程、薄弱中等职业学校建设工程）来实现对职教基础能力的提升，既便于实施又容易检验实效。实施方案的第三个特征是平台受限。虽然比攻坚计划立意高远，但由于试验区是教育部面向全国甄选，至少有5处国家级职教改革试验区同时在建，所以试验区建设的责任主要在省，改革试验仍受限于现行体制的束缚。对职教发展中的痼疾仍持漠视态度，尽管提出“以就业准入制度为突破口,推行职业资格证书制度”，但仅重复惯常的要求如加大“监督检查力度……责令其限期对相关人员进行培训”云云，显然难以有效突破。对敏感或者争议问题如对民办职业院校的政策倾斜问题，也一仍回避的态度，和公众对职教改革试验的殷切期望相比，实施方案仍稍嫌保守。 三、发展规划中的职教制度及特征 在试验区建设的过程中，相继有《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及《中原经济区建设纲要（试行）》等规划问世，这些规划都将职教制度的发展作为重要内容。 中原经济区战略构想是中原崛起战略的持续、延伸、拓展和深化。受文本性质决定，建设纲要主要阐明了人力资源对中原经济区建设的支撑和保证作用，强调大力发展职业教育，对职教制度并没有提出具体目标，而是对“建设国家职业教育改革试验区……实施职业教育攻坚计划”[1]相关目标的重复和强调。与此类似，十二五规划纲要关注的焦点是经济和社会发展，对职业教育的规划也奠基于攻坚计划和试验区实施方案，不过提出了比较明确的目标如“到2015年,中、高等职业教育在校生规模分别达到210万人和104万人,其中中等职业教育在校生占高中阶段比例达到53%”[2]等等。这两份规划纲要都不以职业教育为重点，但都充分认识到其重要性，单列一节阐明其地位和预期规划。 2010年12月下发的《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，在总体战略、发展任务、体制改革、保障措施等四大块都涉及职教制度，其中第四章是对职业教育的专门规划。首先，明确了职业教育和经济社会发展相一致、和实现“三化协调”相适应的发展目标，突出强调各级政府发展职业教育的责任，要求把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划。其次，规划了增强职业教育吸引力的具体措施，包括提高技能型人才的地位和待遇、执行就业准入制度、完善职教助学政策、拓宽毕业生继续学习通道。第三，通过增强职教集团发展活力、调动行业企业举办职业教育的积极性，推动职教集团化办学。第四，立足河南实际、适应中原经济区需要，提出加快发展面向农村的职业教育，积极培养适应农业和农村发展需要的专业人才，而不是仅仅发展“去农化”职业教育。第五，强调发挥改革试验区先行先试、制度创新的功能。中长期教育规划对河南职教未来发展的方向把握准确，和中原经济区建设协调一致，重视涉农职业教育；但也存在制度建设缺乏明确目标、对职教实践中的重点难点作为不大的问题。 上述规划[在试验区建设过程中，还相继出台了《河南省技工教育事业发展五年规划（2009-2013）》、《河南职业培训教研和职业技能鉴定事业发展五年（2009-2013）规划》等对职业教育攻坚计划和试验区建设目标任务的分解规划，此不赘述。]对职教制度的设计具有共同的特征。首先是目标空洞重复多。三大规划的目标都来源于攻坚计划或试验区实施方案，没能提出具体、明确、具有建设性和可操作性的目标。十二五规划和中原经济区规划属于经济社会发展的整体规划，在职业教育的发展规划上借鉴攻坚计划或试验区实施方案本无可厚非，但都把“加快国家职业教育改革试验区建设”和“深入推进职业教育攻坚”作为规划目标，完全忽视规划本身在期间上的差异，显然过于空洞。中长期教育规划理应对职业教育的未来10年勾画清晰蓝图，但其提出的目标仍是“以中等职业教育为主体、中职高职相互衔接、职前职后相互沟通的具有河南特色的职业教育体系”，和攻坚计划的目标毫无二致，没有体现中长期规划对制度创新、对发展远景应有的建树和作为。其次是逻辑混乱协调性差。三大规划作为宏伟蓝图和行动纲领，所规划的内容应有合理的逻辑性和良好的协调性，对于攻坚计划和试验区方案（由于专业性强、期间短等原因）没能理顺的问题，理应尝试解决，然而三大规划在关键问题上逻辑不清。比如对政府发展职业教育的责任问题，教育规划一方面要求“以转变政府职能和简政放权为重点……减少不必要的行政干预”[3]第11章，另一方面又提出“各级政府要切实履行发展职业教育的责任……尽快实现中等职业学校在校生占高中阶段的55%以上的目标”[3]第4章，由于减少干预、加强统筹的机制当前还没有形成，而现行政绩考核方式又导致发展目标层层加码，地方政府虚与委蛇甚至弄虚作假的逻辑根源就在于此了。协调性差体现在三大规划对就业准入制度和行业企业的职教责任问题的设计流于空泛，这两个问题是保证职业教育吸引力和发展动力的关键，涉及人社管理、工商管理等多个部门，必须提出和相关部门密切协调的方案才能推动解决，三大规划都由政府主管部门协同相关部门制定，本来是设计解决方案、提高协调能力的良好平台，然而在这方面却鲜有创见，枉负规划之名！ 四、试验区制度创新在实施中的特征 究其实，上述制度创新成果都指向同一个目标，体现为同一个成果，那就是河南职教制度的发展和完善。其中，以中长期教育规划为代表的三大规划历时未久，还谈不上实践的检验；试验区实施方案虽然规定了半年一次的联席会议行使领导和监督，但主要是靠河南省的推动；三年来河南省推动职教发展的主要载体就是攻坚计划。不仅制定了明确的目标，而且规定了扎实的实施和监督、考核措施，取得显著的阶段性成果。从攻坚计划实施情况的反馈材料可以看出，当前制度创新在实施中呈现出鲜明的不均衡特征。 首先是观念态度的分化。一方面是省级政府机构强调要“充分认识职业教育攻坚工作的重要意义，进一步增强责任感和紧迫感”[4]，而且制定了繁琐细密的《贯彻落实全省职业教育攻坚动员大会精神情况专项督导检查评分标准》，把各级政府对攻坚工作的态度作为考核的重要指标。另一方面则是部分企业、行业和学生、家长对职业教育仍持鄙薄态度，甚至一些地方政府也对攻坚计划执行不力。《河南政府教育督导团关于全省贯彻落实职教攻坚动员大会精神督导检查情况的通报》指出“个别县（市、区）政府对职教攻坚工作的重要性、艰巨性、紧迫性认识不足，重视程度不够，安排部署不力，发展职业教育信心不足”[4]，由此带来对行业、企业、部门办学整合力度不够，攻坚联席部门之间协作力度不强，财政部门和教育部门之间攻坚经费投入不足等，导致实践中对攻坚计划的推进速度差距较大。其次是体制机制创新的悬殊。公办职业教育受惠于现行体制和攻坚计划，体制机制创新的动力较足，发展比较显著；而现行体制包括攻坚计划对民办职教的影响力较小，民办职教对制度创新的要求响应乏力，体制机制创新的动作不大，在制度环境中面临被边缘化的危险。比如成功的职教集团化办学都以公办职教为核心和主体；校企合作成效显著的也集中于公办职教；以公办为主体的办学模式发展顺利，而“民办”和“民办公助”办学模式则步履维艰。再如在发展机制方面，尽管明文规定“对民办职业院校在发展政策上要与公办院校一视同仁”[4]，但在具体保障机制上对公办院校是“应当的”，对民办往往是“可以”；对公办院校的支持明确具体，对民办则往往是“力争”[ 豫政[2010]1号《河南省人民政府关于加强职业教育攻坚工作的若干意见》规定：民间资本独立举办或参与……政府可给予划拨土地等优惠政策。力争到2012年，民办职业院校占全省职业院校招生的比例有较大幅度提高。]；在资金帮扶、项目审批、职称评定、评优评先等许多方面的歧视成为民办职教的隐痛。而当前民办职教比较弱小，鼓励扶持犹恐不足，似是而非的“一视同仁”造成的明伤暗痛，更销蚀了民办职教制度创新的积极性，导致当前在体制机制的创新方面公、民办职教的悬殊。再次，保障措施的差异。主要基于不同层级财政收支体制的不同，也和政绩考核标准以及对职业教育的观念态度相联系，攻坚计划实施过程中呈现出随行政层级不同对职业教育保障措施有别的特征。省政府负主持之责，对由省政府负责的保障措施严格落实，但“市、县之间重视程度不一，市级政府普遍高度重视，县级政府举措略显不力”，“没有及时、足额拨付现象还不同程度存在……个别地方政府本级财政投入的职教攻坚专项经费较低[5]”。面对不同层级对职业教育保障措施的差异，省政府在要求各地完善多渠道筹措攻坚经费机制时，连用了5个“落实”[4]，这与其说表明了坚决的态度，不如说是对个别地方保障无力的指控！ 河南职教改革试验区设立以来，积极主动的制度创新取得了显著成绩，为职教改革试验的顺利进行和职教攻坚计划的实施奠定了基础。但制度创新还存在明显的不足，主要是对重点、难点问题的因循和回避。必须加强对试验区制度创新、先行先试功能的认识，推动试验区真正以制度创新为使命。 参考文献 [1]本书编委会:中原经济区建设纲要(试行)解读河南人民出版社2011 [2]豫政 〔2011〕38号《河南省人民政府关于印发河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知》 [3]中共河南省委 河南省人民政府关于印发《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的通知 [4]豫政[2010]1号《河南省人民政府关于加快推进职业教育攻坚工作的若干意见》 [5]《河南政府教育督导团关于全省贯彻落实职教攻坚动员大会精神督导检查情况的通报》
