爱华网《深圳市土地管理制度改革总体方案》亮点
关于小产权房确权问题，深圳的土地改革总体方案没有给出明确答案，却有着核心指导思想，即首先明晰权益，并结合土地二次开发模式，丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化。 正是由于房屋所有人确权积极性不高，深圳从2007年开始尝试以土地二次开发的方式释放土地，并同时解决产权问题。 本次《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）中明确，近期将以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区作为重点试验区，在土地用途管制、土地有偿使用、土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度方面开展试点工作。 在关键的二次开发确权方式上，深圳出现了“土地整备”、“城市更新”、“城市发展单元”，最近又有人提出“村民自主开发”等试验模式。 一、提出八大改革重点 《方案》提出了创新土地二次开发利用机制、完善国有土地产权制度等八大改革重点。 在加强土地节约集约利用、创新土地二次开发利用机制方面，《方案》要求，节约优先，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地的长效机制。 在完善国有土地产权制度、夯实土地管理制度改革基础方面，应按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权利人合法权益。 在深化土地资源市场化配置、完善土地市场运行机制方面，应建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地收益分配调节机制。 在创新土地资产资本运作机制、完善土地利用和管理模式方面，应以土地资本化为重点，丰富完善土地资源、资产、资本″三位一体″的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。 改革重点还包括严格耕地保护，建立补偿机制；强化土地调控与监管，促进政府职能转变；推进区域合作，统筹协调区域土地利用；加强土地立法，完善土地管理法治环境。 二、确定二十个改革事项 包括：健全土地权利体系；完善土地有偿使用制度；实行差别化土地供应政策和地价管理标准；健全土地节约集约利用机制；创新土地利用调查和规划体系；完善土地利用计划管理方式；改革建设用地审批方式；加强耕地和生态用地保护；完善土地登记制度；建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制；深化土地收购收回制度改革；加强市场(实体)管理和服务体系建设；加强土地权益分配调节；创新土地金融工具；加强区域一体化土地利用和保护；开展土地资本化理论和管理研究；积极借鉴和创新土地管理经验；完善土地管理法治环境；探索建立土地审裁制度等。 三、力争五大关键领域实现突破 深圳市规划国土委表示，深圳在落实《方案》中，将力争在加强土地产权制度改革、创新土地二次开发利用机制等五大关键领域实现突破。 当前，深圳城市化过程中遗留的主要问题是征、转地历史遗留问题导致产权不清，违法建筑、违法用地现象突出；国有储备土地、市政基础设施和公共基础设施用地、山林地等尚未完全登记。改革思路是：明确产权、明晰权益、丰富权能，探索权益实现的多元化路径；结合土地二次开发模式创新土地确权路径；从原农村集体组织内部、行政、司法三个层次完善土地权属争议调处机制。 针对城市更新、土地整备和城市发展单元为主的多模式存量土地二次开发亟需政策统筹的问题，深圳将围绕存量土地在规划、计划、供应、拆迁补偿安置等系列环节进行制度设计，明晰土地增值收益归属并公平分配，构建利益共享机制。 同时，还要在完善差别化土地供应政策，促进产业升级转型；优化土地管理审批机制，提高供地弹性和效率；多元化渠道拓展用地空间，优化布局结构三领域实现突破。 四、确定光明坪山前海为重点试验区 《方案》明确规定，有三项政策可立即实施，一是在功能片区设置方案经省政府同意后，依据市级土地利用总体规划，自主编制、审批和调整功能片区土地利用规划；二是依据土地利用总体规划，自主安排年度土地利用计划；三是在省政府授权下，自主开展建设用地审批工作。 《方案》明确，仍需探索创新的政策主要包括四项，即围绕土地产权制度改革，细化权益、丰富权能、不动产统一登记、审裁制度；围绕土地二次开发利用，创新土地二次开发利用机制；围绕土地市场化建设，探索建立差别化土地供应模式；围绕多元化渠道拓宽用地空间，在围填海土地利用、地下空间利用等方面探索创新。 改革分近期（2011~2015年）和中远期（2016~2020年）两个阶段推进，共需完成20项改革任务。近期重点对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制、土地有偿使用、土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面开展试点工作。 根据公开资料整理 整备确权 坪山新区的金沙社区，就尝试着进行整村统筹土地整备确权。 所谓土地整备确权，更细化表述就是政府提高区域的容积率，该社区的居民搬进高层住宅，获得了高层住宅的房产证，然后腾出的空间用于城市升级开发。 用金沙社区所属坑梓街道党工委数据巫健跃的话来说就是：“将金沙1.69平方公里零散土地统一打包、统一征收；对地面所有建筑物统一补偿、统一迁换；对全体居民统一搬迁、统一安置；然后对整个金沙统一规划和建设，再造一个新金沙。” 由于涉及全村1400多名原居民，15000人的常住人口，如何做到利益共享是确权的难点。这种模式的关键是政府将部分土地增值收益打包给社区股份合作公司，由这些股份公司协调处理居民诉求、整体拆迁、合理补偿、重新安置后赋予土地物业明晰产权。金沙股份合作公司就是实施这一难题的主体，与其他村股份合作公司一样，金沙股份合作公司的前身是金沙村集体经济组织。 政府在将明确的收益给予金沙股份公司后，如何赔偿就变成该公司与原居民的问题，政府就不再纠缠于确定房屋产权问题。如果发生新的违法抢建，不会获得新的利益，只是抢走同村其他人的权益。在股份公司整体拆迁后，政府收回了原社区范围内成片的国有土地，再重新规划。按照政府的规划，未来金沙社区将是集居住、商业、办公、休闲、研发、产业园于一体的多功能社区。 根据《金沙社区特区一体化转型发展试点工作住宅房屋迁换补偿与保障方案》，金沙试点试图探索“房地分离、同权同价及补偿安置一体化”的新思路。所谓“房地分离”，指的是在对房地产进行货币补偿时，依据土地和房屋的实际分别估算其补偿价值，最终依照相应权属对房地产的价值进行补偿。 在金沙社区2456栋各类建筑物中，违法建筑信息普查申报1361栋，建筑面积108.62万平方米。根据金沙的方案，除了规划的宅基地，在金沙城市化以前（以2003年10月29日为准）已建住房所占的土地，可作为“祖宅地”，与规划宅基地一样，获得3500元/平方米的土地补偿。这相当于“默认”了2003年10月29日以前的违法建筑包括土地和房屋的合法性。至于是否属于宅基地或“祖宅地”，则“由金沙社区确认”。 《总体方案》显示，深圳市力争到2015年通过土地整备释放150平方公里的建设用地。 2012年4月份，小产权房初步清理整治方案已提交国务院，尚未销售以及新建、续建的小产权房，有望列入清理范围。本报资料室/图 城市更新 5月30日，万科宣布签署南园新村旧改项目合作开发协议。这是除了土地整备外，另一种模式是城市更新。这种模式最大的不同就是引入开发商，在村集体股份合作公司与开发商达成协议后，政府会将土地整体协议出让给开发商。 这一模式最大的好处是项目地块在流转过程中，谈判双方都有市场化的操作过程。原居民获得了合理的补偿，并有可能获得清晰产权的物业，实现确权。开发商又获得预期的利润。深圳的城市更新早在2010年即展开实践，是对已经不适应现代化城市社会生活的地区进行拆迁、改造、投资、建设，可分为重建或再开发、综合整治以及功能改变三种。但其适用范围一般仅包括五类用地，即国有合法用地、城中村用地、旧屋村用地、房地产登记历史遗留用地和城市化历史遗留违法建筑处理用地。 例如此次万科参与的南园新村旧城改造项目，一期位于福田区深南大道南侧，东为松岭路，西连爱华市场，是南园片区城市更新计划的组成部分，占地面积2.7万多平方米。原有建筑老旧，配套设施不足，消防和治安存在隐患。按规划部门初步方案，未来将建设住宅、商务公寓、商业配套以及其他社会公共设施，建筑面积共约20万平方米。据深圳万科表示，目前公司和合作的恒豪公司已经与南园新村住宅区共计458个住户中的368户业主签署了《南园新村旧城改造补偿安置协议》，签约率已达80.3％。目前，签约工作仍在继续推进之中。 可见，深圳中期目标是从30万人原住民手里盘活近300平方公里非法土地。此次深圳土地改革总体方案不过是加快了这一进程。“真正有改革意义、全国示范效应的，放在2016年之后，而不是当前。”北京大学国家发展研究院院长周其仁表示。根据该改革方案，深圳远期将通过创新土地金融工具，开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化。深圳还将积极研究制定土地基金资产经营政策、收入分配调节以及投融资等政策，同时探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本运作和管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。
