爱华网政府所面临的挑战与所要做的改变有很多，但放在具体的PPP治理过程中，无论是前期公共服务项目运作的考察、还具体合作对象的选择、规则制定与监管过程，都离不开良好和富有弹性的合同。合同是PPP治理的关键所在，也是政府职责所应当指向的重心所在。只有通过合同的形式政府部门与私营部门才能在法律意义上联系在一起，实现通力合作、资源优势互补和共同目标利益的达成。PPP治理中关注合同的同时还需要相关信任机制的构建，使公私双方相互依赖与信任，共同承担风险，坚定长期合作的信念，朝向良性的合作方向发展。 PPP合同的治理。合同的建立、规则的制定：具有法律效力的合同是公私伙伴关系的核心，因为在法治社会下，它是对签约双方的法律约束，也是对双方权利与义务以及后果承担的规定。在签约各方产生争议之前就在它们之间建立一种很强的合作关系，并确立一些在出现争议苗头时各方就可以立即使用的沟通渠道。这种规则的制定要遵从以三个原则： 弹性原则。环境在变化，政府机构、营利组织、第三部门及合同服务和商品的需求同样也在发生变化。而一个良好的合同要考虑环境的变化，具备相应的弹性机制，以适应未来的纠纷、争议或者风险。如果在双方争议之前就建立一种较强的合作关系，并确立一些在争议或纠纷苗头出现时可以当即使用的沟通方式和渠道，这样的合同无疑是具有弹性的。政府在推动合同建立时应当避免产生粘附合同（即政府一般会在合同中强加许多要求，而潜在的承包商只能选择全部接受或者拒绝），以尽量使得合同更具有灵活性和有效性，真正发挥私营部门的高效率为公众提供优质服务。另外，弹性的合同意味着，认识到未来的风险并做好风险评估是重要的，也是非常具有现实性的。在实行PPP项目的过程中，规避风险是政府部门的重要目标，否则就不应进入PPP项目的合同关系。 公益原则。PPP治理中不仅私营部门存在着侵犯公益的风险，政府部门也深受腐败嫌疑损害公益之累。政府部门必须意识到，合同过程作为公共政策和公共服务提供的有效工具，只是一种手段，而非是目的。伍德罗.威尔逊认为，“企业化的政府行政可能有，也应当有，但政府不是企业，它是一种有机的社会生命体。” 在有政府官员参与PPP项目的情况下，往往很容易出现私营部门、政府部门与公众的利益冲突问题。在合同中，应当避免公私共谋现象的发生。PPP项目的最终目的是基于公益，所要取得的是面向大众的公共利益。 平等原则。一方面，政府与作为合同相对人的私营部门地位平等。政府在PPP合同治理中，以平等的身份与私营部门进行协商谈判，双方就权利、义务与相关职责达成一致。双方都有相互选择和缔结契约的自由意志，达成意见一致的过程是双方交流和协商的过程，而非是单方向和强制性的过程。另一方面，平等原则意味着公平竞争的内在含义。政府在PPP合同治理中，可以吸引多方组织参与治理，各参与主体赋予平等的机会和平等的地位，不能因为某些不正当的原因而排除某些合格的参与竞争者。 合同的执行：监管工作出于私营部门的营利性，其所面临的市场压力和内部运作的价值意味着它们与政府部门有着截然不同的行为方式和价值观念，而公用事业领域又涉及到的是公民大众的切身利益，因此，合同的良好执行与实施除了双方的自我约束，更离不开作为公共服务安排者和公益代表者的政府对整个项目合同运作的监管。监管体制的完善是使合同履行的重要保证。 首先，政府需要在私营部门的竞争准入上进行监督，减少私营部门的逆向选择。所谓逆向选择，指的是一方在订立契约时就已经掌握了相当的私人信息，即只有其本身知道对方不了解的信息。 其次，在PPP整个合作过程中政府需设立专门的部门对私营部门的运作进行价格、服务质量等方面的监督，以减少私营部门的道德风险。所谓道德风险，指的是从事某种经济行为的个体为了最大程度上增加自身效用做出不利于甚至有损于其他个体的行为的发生机会。良好的监管除了专门的监管部门，还需要有专业的人员、充足的信息以及对未来准确的估计。明确行业监管主体、加强监管机构的独立性、培养监管人员的专业性等等。 最后，有效的惩罚是确保监督效果的后盾。这种惩罚不仅体现在合同上，更依赖于一套正式的或者非正式的制度建设。诚如新制度主义学者柯武刚和史曼飞所提出的观点，“制度为某一共同体所有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻执行，缺少了惩罚制度就会变得无效。”政府可以通过建立完善的信用体系和奖惩机制，增加违约成本以此减少私营企业的违约行为。 合同的发展或终结：奖惩或者退出。合同的治理不是一成不变的，政府部门对合同必要时应适时改变或者加以终止，而不是放任自流。合作的良性发展离不开一定的奖惩机制建设。当政府寻求改变、合同期限已满、私营部门绩效不佳难以维持或者其他问题出现时，合同应当考虑终止。奖惩的目的在于激发私营部门以更好的价格为公众提供更优质的服务，同时奖惩机制的存在可以起到制约私人资本的作用。在私营部门绩效不佳时，政府可以通过PPP合同的制裁在促进私营业主改进服务质量和效率；或者减少对私人业主的补贴支付来补偿项目的效率损失。当私营部门绩效可观甚至超过了预期，可以对私营部门采取适当的激励措施，往往积极主动的方法能够达到“收入共享” （即政府可以向承包商提供一些选择，承包商若能在节约成本的情况下完成合同，就可以与分政府共享节约下来的资金）的目的。激励的设计既要强调资金的节省，又要着眼于质量的改进。没有兼顾到质量要求的激励所达到的效果往往是适得其反的，因为降低成本的快速直接的方法往往就是服务质量的减少甚至降低。赏罚分明的绩效合同还意味着应尽可能避免过多的监督细节和审计负担。 参考文献 [1]U.S General Accounting Office,Contract Management:Trends and Challenges in Acquiring Services(Washington,D.C.：GAO,2001),5. [2]Arthur S. Link,ed.,The Papers of Woodrow Wilson(Princeton:Priceton University Press,1968-1969),5:689-690. [3][美]菲利普.库珀著，竺乾威，卢 毅，陈卓霞译，合同制治理—公共管理者面临的挑战与机遇[M]，复旦大学出版社，2007.07 [4][英]简.莱恩：《新公共管理》，赵成根译，北京：中国青年出版社，2004 [5]张维迎，博弈论与信息经济学[M].上海三联出版社，2002 [6]柯武刚，史曼飞.制度经济学社会秩序与公共政策[M].商务印书馆，2000
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