爱华网美国在建立联邦储备体系前，金融市场完全自由放任，连续发生全国性的银行危机。1907年美国爆发的严重金融危机，终于使建立中央银行的必要性得到广泛认同。1913年，美国建立联邦储备体系作为其中央银行制度与体系。1929年的大危机重创了美国的银行业，并从金融领域蔓延到整个实体经济。到1933年3月4日罗斯福（Roosevelt）宣誓就任总统时，全国几乎没有一家银行营业，支票在华盛顿已无法兑现。6月13日至15日，经过美国财政部审核，全美14 771家银行领到执照重新开业，与1929年危机爆发前的25 568家相比，淘汰了10 797家。罗斯福政府在解救危机的过程中，摒弃了自由放任主义的传统原则，运用国家政权的力量干预经济和社会生活，推动了凯恩斯国家干预理论的系统化和完整化，为西方国家的经济起飞奠定了基础。罗斯福政府向国会提交了15篇咨文，引导并敦促议员们通过了15项重要法案，其中和金融有关的占1/3。这些法案及其具体法规，以及在随后一年多中的补充，基本构成了史称"百日新政" （1933年3月9日至6月16日）的主体框架。其中，1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》、1934年《证券交易法》和1935年《银行法》对美国金融业影响深刻，其主要内容包括四方面。（1）限制银行支付存款利率。授权美联储发布"Q条例"（Q条例是指美国联邦储备委员会按字母顺序排列的一系列金融条例中的第Q项规定。Q条例成为管制存款利率的代名词。），规定银行对于活期存款不得公开支付利息，并规定了储蓄存款和定期存款的利率设定最高限度，即禁止联邦储备委员会的会员银行对它所吸收的活期存款（30天以下）支付利息，并规定了上述银行所吸收的储蓄存款和定期存款利率上限。当时，这一上限规定为2.5%，并维持至1957年，之后频繁调整，对金融体系的流动性产生了显著影响。1966年美国颁布的《临时利率控制法案》又将这一规定扩大到储蓄、贷款协会和互助储蓄银行等。实行利率管制是想减少银行之间的利率竞争，降低银行风险。"Q条例"对美国在大危机后的恢复、"第二次世界大战"战时低成本筹措战款和战后美国经济的快速发展起了重要作用。（2）建立全国证券交易的监管体系。限制银行对证券的投资，禁止金融机构持有股票，商业银行与证券业分离。（3）成立美国联邦存款保险公司(FDIC)，对5万美元以下的银行存款提供担保，避免再次发生公众挤兑事件。（4）限制新银行开业，加强联邦储备银行的权力。同时，美国各州的《高利贷法令》则规定了银行贷款的最高利率限制。2.2 20世纪60年代以后日益显现的利率管制弊端20世纪60年代以后，以"Q条例"为代表的利率管制乃至金融管制措施越来越不适应经济金融的发展，其弊端逐渐显现。首先，僵化的资金价格不能使资金向优质银行配置，经营能力强的银行规模难以扩展，无法通过正常的市场竞争实现银行体系内的优胜劣汰。其次，僵化的利率管制不能适应当时通货膨胀的严峻形势，银行经营困难，难以应对证券市场的挑战，金融体系出现不稳定。20世纪60年代，美国通货膨胀率曾一度高达20%，市场利率开始明显上升，有时已经超过存款利率的上限，银行存款对投资者的吸引力急剧下降。同时，金融市场的快速发展和金融国际化、投资多样化导致银行存款大量流向证券市场或货币市场，传统银行业务急剧萎缩，一些存款性金融机构出现了生存危机。如1966年、1969年银根紧缩、货币市场利率上升时，"Q条例"导致存款利率上限调整滞后且不充分，资金大量从银行流向货币市场，造成金融体系不稳定，造成了美国储蓄和贷款协会危机。再次，金融体系的扭曲限制了货币调控机制发挥作用。银行存款利率上限的规定限制了银行吸收存款的能力，当资金需求旺盛时，造成信用供应不足。如1966年后银行接连发生多次信用危机。同时，为了摆脱经营困境，银行创造了大量新金融工具来逃避管制、扩大资金来源，这在增加流动性的同时削弱了中央银行货币调控的能力。如20世纪60年代末，商业银行发明了利率可以自由浮动的回购协议(repos)；到了20世纪70年代，储蓄机构发明了可转让支付命令(NOW)账户、电话转账系统(TTs)、自动转账服务(ATS)和股金提款户(CUSDA)等业务。金融创新活动中还形成了专门投资于货币市场高质量短期债务工具的货币市场基金（将小户的资金集中起来，以大户的姿态出现在金融市场上），投资于商业票据、大额可转让存单、短期国债、回购协议和银行承兑汇票等。这些新型金融工具规避了"Q条例"的限制，可以享有定期存款的利息，又能随时变现和支付结算，货币市场基金还可转换为资本市场的其他基金。20世纪70年代，美国开始出现了银行业经营危机，银行破产数量逐年增加，到20世纪80年代中后期达到最高（见图2-1）。根据FDIC统计，"第二次世界大战"后一直到1973年美国的商业银行数量保持在 13 000～14 000家；1974年银行数超过14 000家，达到14 230家；1984年银行数最多，达到14 483家；其后逐渐减少，1995年减少到不足10 000家；1997年为9 143家（见图2-2）。当然这些银行数量的减少不仅仅是因为破产和倒闭，很多银行的问题是由于兼并重组造成的。图2-1 美国银行倒闭情况资料来源：Federal Reserve Bulletin。除了破产银行大幅增加外，各种类型金融机构也纷纷出现经营困难的局面。据统计，全美前10大银行中有5家在1987年出现亏损，1988年虽然有所好转，但1989年又由于向不动产和支持企业进行杠杆收购的贷款的不良债权急剧增加，使美国银行业的利润再度大幅下滑（姜瑶英.20世纪90年代美国银行业的改革与战略[M].北京：中国财政经济出版社，2001）（见图2-3）
图2-2 美国商业银行数量急剧减少资料来源：CICC。图2-3 参加FDIC保险的银行利润变化情况资料来源：Federal Reserve Bulletin。2.3 利率市场化实施的具体步骤进入20世纪70年代，利率管制逐渐被认为无助于银行提高赢利和控制风险。美国推进了四方面的改革措施。一是开始逐步放松对利率的管制。1970年6月，美国国会授权美联储取消了"Q条例"中关于10万美元以上存款利率最高限额的规定，同时继续提高存款利率的上限，以此来缓和利率管制带来的矛盾。二是允许非银行金融机构设立支票账户并允许对交易余额支付利率。三是允许开发可转让的活期存款账户及将储蓄余额自动转存的服务。四是建立了货币市场基金。但是，这些放松利率管制的办法并不能从根本上解决"Q条例"限制带来的现实问题，短期资金仍然大量从银行和其他存款机构流出，"金融脱媒"现象没有得到有效遏制，还形成对存款小户的利率歧视。这些改革只是利率市场化的开始，迫切需要从制度层面彻底实现利率的全面市场化。20世纪80年代初期的美国金融改革，是以打破利率管制、实现利率市场化为代表的金融自由化改革。1980年3月，美国国会通过了《存款机构放松管制和货币控制法》（The Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act of 1980，DIDMCA），决定自1980年3月31日起，分6年逐步取消对定期存款利率的最高限，即取消"Q条例"。批准全美的商业银行和储蓄机构开立可转让支付命令账户和自动转账服务账户；扩大储蓄机构的经营范围，对所有存款机构规定统一的法定准备金要求；将FDIC存款保险从每户40 000美元增加到100 000美元。这打破了20世纪30年代以来对存款利率和贷款利率的一系列限制，使商业银行在利率竞争上同其他金融机构取得了一样的地位，大大改善了商业银行的经营环境。1982年颁布的《加恩－圣杰曼存款机构法》（The Garn.St Germain Depository Institutions Act of 1982），详细地制定了废除和修正"Q条例"的步骤。为扩大银行业资产负债经营能力，还列明了一些其他与利率市场化相关的改革，包括进一步扩大储蓄机构的经营范围，授权存款机构开立货币市场存款账户，允许FDIC和联邦储蓄与贷款保险公司(FSLIC)在紧急情况下兼并有困难的储蓄机构和银行。1983年10月，美国存款机构放松管制委员会取消了31天以上的定期存款以及最小余额为2 500美元以上的极短期存款利率上限；1986年1月，取消了所有存款形式对最小余额的要求，同时取消了支付性存款的利率限制；1986年4月，取消了存折储蓄账户的利率上限；对于贷款利率，除住宅贷款、汽车贷款等极少数例外，也一律不加限制。至此，"Q条例"完全终结，利率市场化得以全面实现（表2-1归纳了美国利率市场化的主要步骤）。表2-1 美国利率市场化进程金融自由化摒弃了近半个世纪以来金融监管体制对银行业发展过度限制的某些方面，使金融产品可以自由定价、金融创新大量涌现、各类金融机构业务交叉及金融市场国际化趋势加强。这标志着美国金融业进入了鼓励竞争的新阶段。2.4 银行监管的改革与存款保险制度的完善自20世纪80年代以来，以美国华尔街为代表的全球金融业进入结构性调整，银行业、证券业和保险业相互渗入，金融机构显现出集团化、全能化和国际化特点，开始提供银行、证券、保险、信托和租赁等综合金融服务与产品。这些金融机构规模庞大，具有规模经济效应，中间业务收入快速增长。为与利率市场化及金融创新、金融国际化对监管能力的要求相适应，美国出台一系列加强监管的法律，如1987年颁布《银行公平竞争法》（The Competitive Equality Banking Act of 1987，CEBA）。1989年的《金融机构改革、复兴和强化法案》（The Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989，FIRREA）撤销FSLIC和联邦房屋贷款银行会（FHLBB），创立储蓄监管办公室（OTS）以监管储蓄机构，创立资产重组托管公司(RTC)以管理破产储蓄机构，为面临破产的储蓄机构提供资金支持，重新加强对储蓄与贷款协会行为的限制，提高对存款机构收取的保险费。1991年的《联邦存款保险公司改进法案》（The Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991，FDICIA）注资FDIC，规定了对陷入困境的存款机构的紧急解决措施，提高对银行和储蓄机构的资本金要求，限制了经纪人存款，限制"太大而不能倒闭"的原则，授权FDIC设定以风险为基础的存款保险费，加强美联储对在美经营外国银行的监管。1999年的《金融服务现代化法案》取代《格拉斯—斯蒂格尔法》，消除了商业银行业务和投资银行及其他业务的分离，美国金融体系进入混业经营时代。1986～1993年，FDIC以接管的形式处理了1 235家商业银行的2 259亿美元资产。主要措施，一是通过FDIC剥离危机银行的不良资产，然后打折出售给其他金融机构；二是接管危机银行的资产和负债，对被保险存款附加一定的现金条件打包出售给其他金融机构；三是FDIC提供经济援助或增加危机银行的资本金。此外，美国还成立了重组信托公司（Resolution Trust Corporation，RTC），负责对分类组合危机银行的资产进行分类组合。根据资产的分类，RTC采用不同方法，如存款与部分资产打包出售、资产拍卖、抵押贷款证券化等，减少了危机。2.5 金融创新与影子银行的兴起金融创新伴随着美国利率市场化过程的始终，并对美国金融体系的变革产生重大影响。20世纪80年代利率市场化改革完成以后，美国商业银行的经营环境发生了巨大变化。货币市场基金和垃圾债券的兴起使商业银行受到很大冲击，前者成为"活期存款"的替代品，后者挤占了银行在借贷市场上的份额，传统银行业务的赢利性越来越差。竞争压力使得商业银行不得不改变吸收存款、发放贷款、赚取利差的传统赢利模式，纷纷转向"发行—分销"（originate-to-distribute）经营模式。作为当时最重要的金融创新，资产证券化为金融机构提供了将相对缺乏流动性的资产转变成流动性高、可在资本市场上交易的金融商品的手段，是一个更有效的、低成本的筹资渠道。不仅如此，它使发起者将风险资产从资产负债表中剥离出去，有助于发起者改善各种财务比率，提高资本的运用效率。资产证券化利用复杂的金融工程技术，创造出各种各样的风险—收益组合的证券，能满足投资者的多样化需求。基于上述吸引力，资产支持证券在美国金融市场上迅速发展起来。资产证券化带来金融市场繁荣的同时，也在传统银行体系之外培育了一个庞大的影子银行系统。影子银行是那些从事信用转换（credit transformation）、期限转换（maturity transformation）和流动性转换（liquidity transformation）等金融中介活动，但没有中央银行流动性支持和公共部门（政府或存款保险机构）信用保证的金融中介机构。影子银行通过一条很长的信用媒介链条相互联结在一起，形成影子银行体系，使用广泛的证券化和担保融资技术（如ABCP、ABS、CDO、repo）从事信用中介活动。投资银行、财务公司、结构性投资工具（SIV）、SPV、对冲基金、货币市场基金、政府支持企业（如美国"两房"）等都属于影子银行。图2-4是美国传统银行与影子银行资产规模的比较，影子银行没有明确的统计口径，这里包括了投资银行、货币市场基金、共同基金和ABS发行商等几类主要的影子银行。从图中可见，20世纪90年代以来影子银行发展迅速，到2006年资产规模已经超过传统商业银行。图2-4 美国传统银行和主要影子银行的资产规模资料来源：Federal Reserve Bank。2.6 利率市场化进程中的经济环境变化与宏观政策调整从第二次世界大战结束到20世纪70年代末，美、英等发达资本主义国家长期推行凯恩斯主义，采取所谓相机抉择的财政货币政策，通过赤字财政和通胀型货币政策，扩大有效需求，解决就业不足问题。在第二次世界大战和朝鲜战争期间，筹措军费是美国金融政策的核心；其后，筹集战后基础设施建设所需的大量资金又成为其中心任务。理论界和政策制定者都认为，通货膨胀和失业之间有一定的相互替代关系，通过政府适当干预，可以找到二者之间合适的平衡关系。在实践中，货币政策从属于财政政策，美联储通过制定货币政策并实施公开市场操作，将利率定在较低水平。进入20世纪70年代，石油价格上涨推动物价持续上涨，美国经济形成"滞涨"，虽然在1975年、1977年GDP增长有一定回升，但整体来看，经济增长滞缓，通货膨胀严重（见图2-5）。尤其从1978年以来，经济增速严重放缓，通胀率由大幅提高到1982年甚至出现了经济负增长。与此同时，通货膨胀和失业之间的相互替代关系消失，失业率也不断提高，到1982年达到最高点。图2-5 美国利率市场化进程中的宏观经济环境注：通货膨胀率指标为GDP平减指数，实际利率为经通货膨胀调整的贷款利率，下同。资料来源：世界银行数据库。20世纪80年代，美国经济发展始终受贸易赤字、美元升值和利率上升的三重困扰（见图2-6）。20世纪80年代中期，美国进口增加，出口减少，贸易赤字超过1 000亿美元，美元兑日元汇率达到1∶250， 企业开工不足，倒闭频繁，个人失业增加。通胀率居高不下，联邦基金利率在1981年曾达到19%的水平，而且原油价格下跌导致了南部产油区的坏账增多（见图2-7）。同时，农产品价格下降，房地产开发过剩。图2-6 美元汇率走势资料来源：CICC。图2-7 美国联邦基金利率和通胀比较资料来源：CICC。凯恩斯主义在刺激生产发展、延缓经济危机等方面起到了一定作用，但现实引起了人们的反思，出现了20世纪70年代的货币学派。以弗里德曼（Milton Friedman）为代表的货币学派强烈反对国家干预经济，主张实行一种"单一规则"的货币政策。这就是把货币存量作为唯一的政策工具，由政府公开宣布一个在长期内固定不变的货币增长率，这个增长率应该是在保证物价水平稳定不变的条件下，与预计的实际国民收入在长期的平均增长率相一致。同时，里根政府出台了一系列政策，通过大幅度减税以刺激私人投资和消费，打破行业垄断和鼓励更大范围的市场竞争，增加政府对研究开发的投入并鼓励创新创业，通过调整汇率等手段大力扶持出口等，将政策导向转向促进生产率提升和经济结构优化。2.7 利率市场化前后的利率调控美联储在不同时期对货币政策传导机制的选择，受到当时经济条件和金融市场条件的制约，也和相应的货币政策传导机制理论发展相互影响，决定着货币政策的中介目标和操作目标。根据《联邦储备法》，美联储货币政策的最终目标是经济增长、充分就业、物价水平稳定和国际收支平衡。货币政策中介目标主要有两种，一是利率，二是货币供应量。20世纪70年代之前，美联储一直把利率作为中介目标。20世纪70年代以后，随着最终目标由控制利率向稳定物价水平转移，中介目标转为货币供应量。为了抑制通货膨胀，美国调节了货币供应量（见图2-8）。时任美联储理事会主席的沃尔克（Paul Volcker）将控制通胀确立作为调控重点，抑制了20世纪70年代的通货膨胀。到20世纪80年代初期，美国宏观经济政策的调控重点，也从扩大有效需求转向了防止通货膨胀。其时，美联储正式独立于财政部，逐步实现其独立性；美联储利率调控不断走向成熟，货币政策开始成为影响美国经济的主导力量。图2-8 美国的货币供应量增速资料来源：CICC。1970年～1979年10月，货币政策的操作目标为联邦基金利率，1979年10月～1982年10月转向以非借入准备金数量为主要操作目标，以有效控制货币总量的增长为中间目标，允许联邦基金利率在较大的范围内波动。但是，由于M1与经济增长之间的相关性在这个阶段逐步下降，联储于1982年开始不再强调控制M1的重要性，而是力图熨平银行体系准备金需求的短期波动，使联邦基金利率更为稳定。1983年～1987年10月，借入准备金成为联储判断银行体系资金紧张情况的主要指标及操作目标，即当非借入准备金不足时，公开市场交易室则以贴现窗口资金补足，进而实现以贴现窗口利率影响联邦资金利率。1987年10月股市崩盘，联储暂时放弃上述操作方式，转为盯住联邦基金利率目标水准，并确保银行体系获得足够的流动性。当1988年危机过后，尽管市场得到恢复，联储也重新执行了以贴现窗口资金提供借入准备金的操作方式，但利率调控的机制却发生了变化。金融机构普遍认为使用贴现窗口是该机构财务状况恶化的体现，一般采取加强自身流动性管理水平的方式，自我消化了绝大部分准备金不足问题，反而使平均联邦基金利率更接近目标利率水平。联储可以更为自如地调整联邦基金的目标利率。格林斯潘（Alan Greenspan）将联邦基金目标利率确定为央行的政策工具，尽管联储直到 1994年才开始宣布目标。1994年公开市场委员会开始明确公布公开市场操作的短期目标：联邦基金利率的目标水平。利率市场化完成后，金融市场发展和实体经济维持了较长时间的稳定增长。市场对利率的自我调节能力和美联储利率调控能力都大大增强，实际利率呈上升趋势，信用总量的增速迅速降低，一度跌至负增长，格林斯潘开始愿意容忍"整体"通胀上升，只要确认它不会导致"核心"通胀上升（见图2-9）。20世纪90年代末，他把利率降到低于一般人认同的水平，相信美国劳动生产率增长将改善经济的基本表现，也相信经济全球化将成为抑制通胀的重要力量。美联储在1990年7月～1992年9月连续逐步降息17次，将短期利率从8％降到3％，促进了投资与消费上升，从而带动了整个经济的发展。1994年～1995年7月，美国经济过热时，又连续7次提高联邦基金利率，成功地实现了软着陆。图2-9 美国实际利率资料来源：CICC。目前美国货币政策主要通过对实际利率产生影响，进而改变企业和个人对商品和服务的需求，最终影响支出、就业和通货膨胀。1994年美联储主席格林斯潘宣布放弃以货币供应量的增减对经济实行宏观调控的做法，转而以调控实际利率作为经济调控的主要手段。这标志着美国货币政策的重大转变。之后联储在货币政策操作中，逐渐形成了频繁微调其基准利率(联邦基金利率)的利率调控方式。利率变动与通货膨胀率、GDP增长率等经济运行指标变化密切关联。联储目标利率水平调整与GDP增长率变化有比较一致的周期性特征。公开市场委员会通过比较一般均衡利率水平与实际利率水平来决定是否需要加息，以使经济达到潜在的产出水平。在20世纪80年代以前，金融市场不发达，金融创新较少，管制也较严，因此利率的效应难以发挥。20世纪80年代以后，出现大量的金融创新，放松管制使金融市场更为活跃，一方面使得货币供应量变得难以控制，另一方面使利率对货币政策更为敏感，在这种情况下，将利率作为传导途径是合适的。
