爱华网“一切还都在等待市政府的安排。”尽管已经过去了两个月，宁波市镇海区政府人士以及中石化镇海炼化工作人员仍然显得小心翼翼。他们称年产1500万吨炼油、120万吨乙烯扩建工程（简称“炼化一体化项目”）仍在完全停止的状态。“到现在为止上面还没有消息，不知道这个项目将来会如何。”2012年12月31日，宁波市镇海区区委书记薛维海在电话中告诉《中国经营报》记者。 两个月前的10月27日，数百名宁波市民来到天一广场，拉起了反对PX的横幅。2012年10月28日晚，宁波市政府做出“坚决不上PX项目，暂缓扩建工程进行论证”的决定。之后人们散去，街头逐渐安静。 这是2012年第三起因为环境问题引发的大型群体性事件。在其之前，2012年7月3日，四川什邡市由于一个名为宏达钼铜的项目，引发市民游行集会，什邡市政府随后决定停止宏达钼铜项目建设，今后也不再建设这个项目。 2012年7月28日，由于江苏省南通市启东人民用游行集会的方式激烈反对，南通市政府也被迫决定永久终止被官方称之为“大型达标水排海基础设施工程”的项目。 整个2012年，因担心大型项目兴建而带来环境破坏所引发的群体性事件空前多发。而结果均以官方宣布取消或停建项目告终。表面看来，在经济利益和环境保护的两方角力上，民意取得了胜利。然而，这些事件背后折射出来的唯经济至上、忽视民意和政府与民众间沟通不畅的问题，值得我们反思，也给类似项目的运作方式敲响了警钟。 动议之始 每个引发当地群体性事件的大项目、在政府动议之初看起来都是那样光鲜可人。 镇海炼化一体化项目本是中石化与中石油竞争之下的产物。在2007年5月，中石油与浙江省签署战略合作框架协议，决定在距离宁波200公里的台州投资800亿元建设中国最大规模炼化一体化项目的消息传出后，中石化也开始考虑进一步做大炼化基地，很快决定对位于镇海区的中石化宁波分公司炼化厂进行扩建。 这家前身为1976年开建的浙江炼化厂，在上世纪90年代末的石化大改组过程中，成为中国石化的下属企业。目前该厂拥有2300万吨/年原油加工能力、100万吨/年芳烃、20万吨/年聚丙烯生产能力、4500万吨/年深水海运码头吞吐能力，以及超过300万立方米的储存能力，是国内最大的原油加工基地、进口原油加工基地、含硫原油加工基地、成品油出口基地和重要的原油集散基地。 知情人士称，对宁波市而言，其主打的服装产业中，近年不少企业迁往安徽等地，这让当地政府颇感发展压力，而镇海区过去20年中聚集了上百家化工企业，且已有较为完整的上下游产业链，而中石化镇海炼化厂扩建，在增加产能的同时，也将促进整个石化产业链的提升。 于是，一个年产1500万吨炼油、120万吨乙烯扩建工程便应运而生。据介绍，该项目计划将主要由炼油工程、乙烯工程和公用辅助设施三部分组成，投资588亿元。而据镇海区财政局官员透露，此前保守估算认为，该项目将为镇海区每年增加20亿元税收。这个愿望看起来十分美好诱人。
2003年6月，日本王子纸业最终决定在南通开发区建设大型浆纸一体化工厂。而江苏南通的大型排海工程正是其当初能够吸引日本王子纸业落户南通的必要条件。南通市政府正是将排海工程和王子纸业捆绑在一起，得以顺利地通过相关项目审批许可。 据了解，“江苏王子项目”是日本有史以来对华投资最大的工业项目，也是王子制纸集团海外最大投资项目。项目总投资19.54亿美元，注册资本9.11亿美元，其中王子制纸株式会社占注册资本90%，南通经济技术开发区占10%。 正是大项目建设对于当地经济发展指标的巨大提升以及政府税收的增加吸引着这些地方政府争相对大项目趋之若鹜，但这些政府意愿与当地群众环境诉求之间的鸿沟却越来越深，终至爆发激烈冲突，项目被取消或停滞。 过程 程序公正之难 不论是什邡钼铜项目、南通排海工程，还是镇海PX项目，其引发激烈官民冲突的原因都在于，在整个项目的动议、论证、实施的过程中，均没有足够尊重当地民众的意愿，所谓的环评和听证会成为被政府随意摆弄的棋子和砝码，导致民怨不断聚集，难以释放。 如果不是身处镇海炼化附近村民的上访，这个炼化一体化项目还不会被公众所知。 村民表示，2012年8月份，他们得知这个炼化一体化项目中包含100万吨/年PX项目的消息，他们借助网络了解关于PX或真或伪的知识，以往大连和厦门市民反对PX项目对他们触动很大，加上多年来对身处化工企业污染包围的厌恶，在PX这个字眼的刺激下爆发了。“以前那些企业就是废气废水难闻，这个一旦出了事情是要死人的。”一位村民曾这样对记者说。 镇海炼化一位职工私下告诉记者，他们以前从未对外提起过这个项目。记者从中石化镇海分公司看到的一份材料称，原定于2012年10月3日举行的环评公众参与讨论环节，被宁波市政府推迟到11月下旬。 2012年10月24日，镇海区人民政府办公室网络发言人发布《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》，其中在回答网友的环境担忧时称：炼化一体化项目按照环保部和省、市、区环保部门的要求，执行最严格的排放标准，采用先进的清洁生产工艺和技术，对工艺产品方案和主体装置组成进行优化，其中环保总投入约36亿元。目前该项目已完成部分前期工作。 记者从宁波市及镇海区多个部门证实，这个“部分前期工作”事实上则为土地预审、开展环评，而两项工作均正在进行。 但政府还是低估了群众对PX的反感和抵制，以及市民对化工业负面效应的厌恶和恐惧。政府的隐瞒让市民们产生深深的不信任感。 尽管许多网友同时也在网上传播如下信息：在化学品中，PX的毒性并不算大。国外很多PX项目距离居民区很近。 比如韩国釜山PX装置距市中心4公里；新加坡裕廊岛埃克森美孚炼厂PX装置距居民区0.9公里；日本横滨NPRC炼厂PX装置与居民区仅隔一条高速公路。但是在中国，人们还是选择怀疑，怀疑企业在环保上的不作为，怀疑政府的包庇。 这种怀疑和启东人民怀疑王子纸业的废水可能会不经处理就通过南通排海工程直排大海污染渔场和海洋何其相同。 中国社科院政治学研究所研究员周少来曾经就群体性事件做过调研并为中央写过调研报告。他称，政府公信力的下降是因为政府的行为损害了公信力，才导致老百姓的不信任。“一旦引起群体性事件，中央一重视，马上停工停产。一般这种大型项目企业投入都有几千万几个亿，损失是很大的，也很难停下来。于是只能先平息事件，等到民众不关注了，再偷偷摸摸的做。大连PX项目前不久爆出来并未停产的消息，就是对政府公信力的第二次伤害。” “国家投资或者国企占主要股份的企业，计划投资新项目的时候，体制内的沟通渠道一定要用好。比如人大代表、政协委员、党代表等，要能代表民意和民众充分沟通。即使是民企或者外企的项目，在哪里落地，都必须要和当地民众有沟通过程，邀请民意代表、企业代表、社团组织来沟通。”周少来说。 而南通排海工程在推进的近十年间，反对的声音从2004年南通经济技术开发区与日本王子制纸株式会社签订合作协议的消息传出之后就开始出现，2005年周志新等20位启东市人大代表以及顾邦祥等19位人大代表就分别提交了《关于对南通市达标工业废水排海工程的议案》和《关于坚决制止日本王子纸业东排的议案》，反对该项目建设，民意不可谓不汹涌。但是南通市政府对于这些反对意见一直不以为然，靠着上级通过的审批强行推进，失去了多次将事态缓和的机会，最终铸成大错、收获恶果。 “为什么在各地反复出现类似问题？这说明我们的投资决策机制有问题。中央总说科学民主依法决策，在下面还是很难。各地官员有自己的决策趋向和价值观，觉得对经济发展很重要就会引进，和民众没有很好的沟通协调，老百姓要有知情权、选择权和监督权，如果得不到，他们就会寻找方式表达不满。”周少来说。 对镇海来说，20亿元的税收带来的不仅仅是GDP的增长，当地财政局人士表示，这部分资金将投入当前镇海另一项重要规划中——提升生态环境质量。为了这笔钱，镇海区财政局工作人员郭俊（化名）告诉记者，过去一年多时间里，区财政局曾会同市财政局两度前往北京，就中石化镇海炼化厂扩建后，该企业税收分成问题提交意见，希望能够更多顾及地方。此前税收分成方面一直都是地方仅7%。但这样的正面消息同样不为人知。 “公众参与应该尽可能提前，政策决策尽可能让公众参与，而不是到已经决定引进企业，甚至有些项目已经开工了再进行公众参与。”上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、参与了《环保法》修改起草研讨的王曦教授表示。 王曦建议，地方政府包括省级政府设立环境咨询委员会作为常设机构，由非政府人士组成，包括专家、学者、政协委员等等，列席涉及环境的会议，比如地方政府要规划发展方向的会议，寻找新型的环境友好型的发展方式。“事前座谈，可以避免很多错误的决策。” 如今，距离宁波市约30公里外的镇海区 浦镇，宁波石化经济技术开发区所在地，事件平息后，居民仍然不时闻到化工厂排出的难闻的废气，在镇海区政府主办的网络问效平台上不断反映环境问题。 而南通至启东的那条排污管也烂尾在了中间的海门市境内，南通王子纸业的二期项目已经停止了建设，但是已有的一期项目恢复了生产，污水仍然排放到附近的长江里。“最终到底怎么处理，目前还不知道。”一位启东人士说。 对于居住在宁波石化经济技术开发区附近的居民来说，2012年他们本有希望抓住搬迁的机会，离开这片已经发展了几十年重化工的区域。因为当地最大的企业中石化镇海炼化分公司即将扩建炼化一体化项目，而作为前期筹备，政府计划迁走项目扩建地附近的几个村庄以种植防护林，隔绝工厂生产可能带来的污染。 西北方向的 浦镇上，宁波石化经济技术开发区里集中布局的化工企业蔚为壮观，居民区反倒似成了陪衬。宁波石化经济技术开发区是一个依托镇海炼化建立起来的巨大的化学工业园。放眼望去，巨大的圆柱体、椎体闷罐，被千百条黄色、灰色等各种颜色的管道连接着。而镇海炼化的发源地棉丰村已经淹没在机器和烟囱里。紧挨着棉丰村的南洪村、湾塘村，也紧邻着油罐和其他小化工企业。 化工园区和村庄只有一街之隔，马路这边是化肥厂、造纸厂、医药厂等企业，马路那边就是小饭店、五金店、种菜人的窝棚，小吃摊、修车修鞋的临时铺位。这里的空气充斥着酸臭味、臭鸡蛋味、氨水味以及其他刺鼻的气味。那条流经棉丰村和南洪村的小河则漆黑如墨，泛出的气味让人不敢走近。 “白天气味虽然不好闻，但还不严重。晚上夜深人静，这些工厂就开始排放气体。”居民表示，一般每天晚上9点以后，一些工厂就开始排放，早晨起来的时候，空气的味道最难闻。 几十年的切身体验再加上近年来各地不断以群体方式反对PX项目上马的示范效应，无疑让宁波镇海的人们对于炼化厂的又一次扩建充满了愤怒和恐惧。 而让距他们300公里的江苏南通启东居民担忧的是，一旦和日本王子纸业捆绑的“大型达标水排海基础设施工程”的项目建成之后，启东著名的渔场、我国四大海洋渔场之一的吕四渔场可能会遭受灭顶之灾。这个渔场盛产2000多种海产品。“启东的海水养殖业将会受到重创甚至消失，近海渔业资源将遭受重大影响甚至南黄海和长江口水域的海洋生物将遭灭绝、渔民的生存将面临危机。”有启东市人大代表曾这样表示。 而这种危害已经不是潜在的危险。2008年江苏省环保部门的数据显示，江苏省海域已有28%的面积受到不同程度的污染。
