爱华网“营改增”跌宕破题改革 财税体制待破冰 相比美国政府内对于减税法案的争议导致在一年内两度面临坠落“财政悬崖”的尴尬，中国式的“减税时代”来得要平静得多。 2012年12月26日闭幕的全国税务工作会议上，积极推进营业税改增值税试点工作，完善试点办法、扩大试点范围被写在了工作报告中最前面。就在12月1日，年度最后一批试点地区天津市、浙江省（含宁波市）、湖北省启动“营改增”试点 。 按照部署，2013年开始，“营改增”试点范围除了扩围交通运输业和部分现代服务业在全国试点的方案外，邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业也将纳入试点范围。 越来越多的地区、越来越多的行业纳入“营改增”，结构性减税从概念变成了行动。而从关注“减什么、减多少”，越来越多的注意力开始集中到了“怎么减，减了怎么办”，一场关于财税体制改革的讨论也由此浮出水面。 减税从来都不是单纯的数字变化，“营改增”试点扩围以及所带动的财税改革，牵动的仍是一场利益的博弈。 2012年1月1日，上海市率先启动“营改增”试点，在交通运输业和部分现代服务业开始试点营业税和增值税改革，以此为试点的结构性减税序幕正式拉开。 9月1日，北京市启动试点；10月1日，江苏省和安徽省加入试点梯队；11月1日，福建省、广东省、厦门市和深圳市试点也如期启动。直到12月1日，天津，浙江，湖北等地成为最后一批试点，全国9个省（直辖市）和3个计划单列市加入了“营改增”试点。 根据国家统计局初步统计，截至2012年12月，我国已经纳入“营改增”试点企业约为91万户。开展试点的上海市1月至10月税收减收225亿元，北京市试点后的前两个月税收减收25亿元。 按照国务院规划，“营改增”分为三步走：第一步，在部分行业部分地区进行试点。以上海作为首个试点城市；第二步，选择交通运输业等部分服务业行业试点。第三步，在全国范围内实现营改增，“十二五”期间取消营业税。 然而，伴随着试点的扩围，企业却屡屡传出税负“不降反升”的声音。 上海一家物流公司晒出的账本显示：实行“营改增”之后， 1~2月由营业税实际负担率为1.63%，改为增值税实际负担率为4.71%，上升189%。 中国物流与采购联合会进行的调查统计显示，2012年1月份，67%的试点企业实际缴纳增值税有一定程度的增加，平均增加税负5万元。 2012年12月底，财政部发布最新数据显示，前11个月，全国累计财政收入108903亿元，比去年同期增加11594亿元，增长11.9%。 引人关注的是，其中税收收入增幅同比回落14.9%，但是7月份之后非税收收入的上涨势头却很猛烈。在11月份非税收入1111亿元，同比增加236亿元，增长27% ，环比上升约2%。相较之下，同期税收增速仅 21.1%。 一边是结构性减税，一边却是非税收入大增，在“营改增”试点的第一年，现行税收征管机制面临的挑战已然甚嚣尘上。 经济放缓的同时，全国财政总收入额度同比增速没有下降。“在结构性减税条件下，虽然税收增幅下降，但是每年经济增长目标都有一个预算，税收增幅下降必然造成财政收入增幅下降，其中的差额一定程度会通过非税收入增幅上涨弥补。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。
据悉，税务机关的征管对于多数企业并不是按照税法所要求的“应收尽收、依法征收”，而是采取适当的折中、弹性征收，其中变量就是当年的税收任务。“因为法定税率一般会定得很高，但实际税率没那么高，对企业来说，法定税负和实际税负的差距很大，弹性主要掌握在执行部门手里。”施正文说。财政收入压力大时，税务机关加大征收力度完成任务，财政收入较好时，则适当放松征管。“从今年的经济形势判断，加大征税也是必然。” 伴随征管力度的加强，财政的超收则在所难免。 2011年，财政“超收”规模首次超过万亿元。粗略计算，2012年全国财政超收的规模也将在万亿左右。这意味着明年的财政预算将继续走高，税收总体规模还要扩大。 在中国社科院财经战略研究院院长高培勇看来，目前结构性减税措施尚无具体规模的界定，既身陷内外夹击的矛盾之中，又缺乏明确的目标指向，结构性减税的操作能走到什么地步，结果也就可想而知。 在2012年，与“营改增”试点推行的具体行动相比同样重要的是，“预算民主”和“税权法定”在十八大以后的改革中提上日程。 作为财税体制改革的重要内容之一预算民主和税权法定强调人民代表大会对于政府花钱的权力和手段的治理。而就在2012年8月，超过30万条征求意见的《预算法修正案（草案二次审议稿）》并未获得通过。 十八大报告中，首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。 一直以来，预算收入管不住财政超收的情况被广为诟病。“全口径”预算的提出在一定程度上是对正在重新修正的预算法给予更明确的定位。“这将让预算法回归到其作为宪法的基本属性上来，这个过程中人大的作用也将得到提升，以往审批，监督职能将加强”。施正文说，“强化人大和公众分权制衡，加大监督权将是预算法改革的最大动力。” 高培勇认为，我国的改革是从分配领域入手，最初确定的主调，便是“放权让利”。“当时，政府能够且真正放出的‘权’，主要是财税上的管理权。政府能够且真正让出的‘利’，主要是财税在国民收入分配格局中的所占份额。因为通过财税上的‘放权让利’并以此铺路搭桥，才换取了各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。”
