爱华网[摘要] 目前的政府城市运营，开始从建设城市、管理城市向经营城市转变，经营土地是经营城市的核心和关键，本文提出宏观调控、规范机制、完善市场、强化管理、机制创新是加快土地经营步伐的关键环节，对在城市规划的指导下建立与完善规范的土地经营机制，加强政府对土地一级市场的垄断、实施土地“阳光工程”、土地经营中的机制创新等方面的理论与实践问题进行了分析。
前言
城市经营（Urban Management）作为一种新的观念，已经逐渐深入人心。目前的政府城市运营，开始从建设城市、管理城市向经营城市转变，在学术界，城市经营也正受到越来越多的关注。城市经营的实质就是运用市场经济手段，把整个城市作为一个资源聚合体，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如城市土地)、人力资本及人力作用资本(主要是基础设施)、派生资本以及城市无形资本(如城市环境、品位、综合竞争力)等进行集聚、重组和经营，最大限度地发掘这些资源的潜力，在整个城市范围内实现资源利用和综合效益的最大化、最优化，以谋求城市资本的流动和增值，为城市建设和发展提供资金支持，从而推动城市的可持续发展。由于土地资源在城市资源中占有比较大的比例，据统计，全国国有资产总计约为33万亿元，而其中国有土地资产总量达25万亿元，约占国有资产总量的76%，同时土地资源又是一种稀缺与不可再生的资源，城市各种资源都与一定的土地与空间相联系，因此经营土地是经营城市的核心和关键，对于城市经营的成败起着至关重要的作用，城市土地经营是城市政府利用市场法则，通过对土地资本技巧性运作，实现土地资源的优化配置和土地资本增值的一种经营方式。在土地资产与城市运营关系的问题上，正如国土资源部土地利用司副司长束克欣所指出的那样，经营土地是土地使用制度改革深化的结果，比土地有偿使用制度的内容更加丰富。经营土地不仅仅是招标拍卖一个方面的工作，更不是大量供应房地产项目开发用地，而是要通过建立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济长期、稳定、健康地发展提供可持续发展的资源保障。在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值。因此城市政府在运营城市土地的过程中，必须注重把握好宏观调控、规范机制、完善市场、强化管理、机制创新等关键环节，加快土地经营步伐，使土地发挥最大的综合效应，服务于城市经营的总体目标，提升城市竞争力。
一、加强宏观调控，在城市规划的指导下建立与完善土地经营体系
因为城市政府经营土地的最终目标在于社会总福利的提高，所以国有土地经营与一般的商业性土地开发有着本质的区别。土地经营必须在发挥土地经济效益的同时兼顾环境与社会发展的总体效益，土地出让金只是政府在土地资本运营循环体系中的阶段性收益，而最终收益靠用地企业缴纳的税收，因此经营土地决不是简单的“以地生财”，而应使土地作为资源，实现市场化配置，作为资产，成为政府重要财源，作为生产要素，成为政府调控经济的重要手段。因此在市场经济条件下，必须加强宏观调控，使土地经营适应和服务于城市规划，保证城市规划顺利实施。城市规划对土地经营具有导向作用。城市规划控制城市土地出让总规模、城市用地性质、土地开发强度、空间布局、市政配套设施等重要方面，通过对城市建设行为的控制保证社会与公众的利益。从成都市的实际情况出发，坚持城市规划导向，对于处理好眼前利益与长远利益的关系，实现社会协调发展有着重大的意义。首先，有助于处理好生存与发展的关系，城市发展对耕地减少的影响不能忽视。在城市规划的指导下，土地经营能够更为有效地实现耕地总量动态平衡，达到保护耕地的目标。其次，有助于提高土地的使用效率，这在当前众多城市实行产业结构调整，可开发国有土地总量大为增加的背景下显得尤为重要。第三，有助于土地市场的宏观调控，保障房地产业健康发展。显然，如果不通过城市规划的控制与引导，盲目增加土地供给，就不能实现房地产业的健康发展。此外，通过规划的控制，坚持“先规划，后出让”的原则，还能够促进商品房开发与城市固有人文资源的融合。城市规划控制了土地经营的重要环节，土地经营则对土地供给的时序、空间定位进行调控。城市政府对土地需求进行科学预测，制定包括年度、中期和长期土地供应计划的完整的体系，能够有效地对城市土地开发进行部署，进而保证城市规划的落实与执行。同时，由于土地利用直接体现着城市规划并对城市规划可能产生一定的影响，因此通过土地经营对城市规划的反馈，在提高城市规划可行性的同时还能够促进城市规划的发展。总之，为了加强对土地经营的宏观调控，必须在城市规划的指导下建设土地经营体系，制定有关土地经营的政策，既发挥城市规划对土地经营的控制与引导作用，又通过土地经营保证城市规划的实施，从而形成土地经营与城市规划的良性互动。二、建立与完善规范的土地经营机制
1、规范的土地经营机制对城市发展的重要意义规范的土地经营机制能够对城市土地市场发挥调控作用。通过土地收购储备、土地供应等多种措施，政府能够有效地进行总量控制、维护土地市场秩序，并防止土地价格的大起大落。规范的土地经营机制能够对城市建设起到促进作用。通过实施土地收购储备制度、可持续的土地供应制度、国有土地使用权招标拍卖挂牌制度等，政府将获取巨额的土地收益，为城市建设和经济发展提供强有力的支撑。同时，政府可以运用土地收购储备机制收购一定量的土地，并通过整体规划与土地供应计划实现分期实施，有效改善城市面貌，提高城市建设水平。规范的土地经营机制能够对城市经济发展产生推动作用。如前所述，通过土地经营机制能够建设良好的土地市场环境，这样就从源头上保障了城市房地产业的健康发展。城市土地运营中巨额资金的流动，扩大了市场有效需求，为金融、建材、装饰、中介服务等行业注入了活力，促进了土地资产经营相关产业链中各环节的良性循环。同时，规范的土地经营机制有助于提升城市整体形象和竞争力，而这对城市中的企业提高经济效益是有很大帮助的。2、完善土地收购储备制度建立并完善土地收购储备制度，加强政府对土地供应的调控，是开展土地资本运营，增强政府调控力度，解决多头供地的重要手段。国务院2001年15号文件规定，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度。目前的城市土地储备主要由地方财政垫付启动资金，土地储备机构将所储备土地经营的部分收益返还财政。但政府财政支持的力度有限，必须进一步拓展土地储备的资金来源，保证土地储备资金的力度与稳定性。从目前的情况来看，土地储备机构可以考虑采用土地使用权抵押贷款、土地临时出租、土地有偿使用收益与土地储备收益返还等方式建立土地储备基金等方式拓展资金来源。此外，发行土地债券与城市建设债券，也有利于吸引社会游资进行土地储备，应积极争取这方面的政策。目前的城市土地收购储备的对象主要是旧城改造地块、城市建设重点区域地块和城乡结合部地块。土地储备机构在收购地块后，应注意对其进行统一的开发整理，保证场地平整和各种管线及道路接通至项目地块的征地线边，使“生地”变成“熟地”，达到项目开发要求。通过土地的前期开发整理，既可以降低土地开发成本，又有利于实现土地供应的计划性，对于暂时闲置的地块，通过前期开发整理，还有助于进行临时出租，建设一些如停车场、洗车场等容易转换的项目，从而在收取租金收益的同时缓解人地矛盾。土地储备资金投入量大、投资周期长、容易产生沉没成本，具有一定的风险性，必须注意土地储备中的风险管理问题。在收购土地之前，应对拟收购地块进行风险评估，明确土地使用权归属，并避免收购变现风险过大的地块。鉴于土地储备中存在的某些风险难于规避与转移，必须通过合理测算在土地储备机构中建立风险基金，对可能出现的风险进行财务上的准备。此外，还可考虑与保险公司合作，参加保险，通过较低的资金成本实现风险转移。通过土地储备，杜绝多头供地和土地的隐性供给，合理调节城市土地供应量，有助于平抑房价。土地储备增加政府财政收入，也有助于加强政府转移支付力度，改善人民生活水平。这些效应都是符合十六大关于提高中等收入阶层数量精神的。但在具体实施中，要注意保护群众合法权益，避免产生新的社会矛盾。在收购城市土地时，要注意对被拆迁户进行足额补偿和合理安置；在将农村集体所有制土地转变为国有土地的进程中，还要特别注意区分已建设土地和未建设土地，稳妥地将农民和集体经济组织在土地上的收益进行逐层剥离。3、建立与完善系统的土地经营计划体系目前的土地利用计划基本可划分为中期计划和年度计划，从制度设计的角度看，这样的计划体系以保护耕地为核心任务，从计划内容上看，主要对建设用地总量进行控制，而对建设用地结构、空间布局、使用条件等的规范较少。这样的计划体系不能够完全适应市场经济条件下城市土地经营的要求。因此，有必要对其加以进一步的完善，形成系统的土地经营计划体系。
如前所述，土地经营必须考虑国民经济发展计划、城市产业结构、城市人口状况、城市历史沿革等因素，符合城市规划的要求。因此，有必要建立与完善多种周期，多层次的土地经营计划体系。从时序上看，这一体系应包括长期、中期与年度的土地经营计划，其中长期计划是一种战略性的计划，主要规定目标与基本策略，周期一般在10年左右；中期计划主要是根据国民经济和社会发展情况对土地经营的任务和调节措施加以规定，并作为年度计划的依据，其周期一般为5年左右，并应随着计划环境的变化进行滚动调整；在年度计划的编制上则应注意增强其具体操作性和对土地市场的调控力度。从功能上看，这一计划体系应具备总体控制、具体操作、市场调节等多种层次，实现规划编制计划、土地收购储备计划、土地开发计划、土地供应计划、土地利用效果评估计划、土地收益分配计划等多种计划的有机结合。4、建设规范的土地出让机制土地出让是土地经营的重要环节，直接关系到土地经营收益的实现。在土地储备与土地经营计划实现了土地的统一收购、统一储备、统一规划后，必须通过规范的土地出让机制实现统一供地。建设规范的土地出让机制的关键在于对市场主体和交易行为的控制，即必须由政府垄断土地一级市场和坚持土地有偿使用，严格按照国务院和国土资源部的有关规定对经营性用地采取招标拍卖和挂牌出让。
三、完善土地供应市场，加强政府对土地一级市场的垄断
我国的土地所有制为国家和农村集体所有，法律规定城市土地一级市场应由国家垄断，同时，土地资源作为一种不可再生的资源，从客观上也要求政府对其供给进行统筹，对需求配置进行总量控制，实现对土地一级市场的垄断。在现阶段，城市中存在大量无偿划拨的土地，城乡接合部大量土地土地归集体所有，划拨土地和农村集体土地以不规范的隐性土地交易方式进入土地市场，扩大了城市土地的供给来源，造成土地收益流失。政府不能控制土地一级市场，不利于城市规划的编制和实施，不利于城市功能的整合与发展，不利于经济结构调整和产业结构提升，也不利于城镇建设和基础设施建设资金的筹措，并增加了土地管理难度。因此，必须完善土地供应市场，加强政府对土地一级市场的垄断，政府必须以唯一的土地所有者的身份垄断一级市场上土地的供应，以解决多头供地与土地隐性供给的混乱状况。在具体操作中，政府应加强土地储备机构的职能，通过一定的制度安排吸引郊区农村集体土地和城市存量划拨土地进入土地储备，进而通过土地储备机构入市交易，同时刚化对土地增量的控制并强化相应的控制与查处力度，加强对存量土地的调控和闲置土地的监管，严禁任何未经土地一级市场拍卖或招标竞价的土地加价转让或出售（政府回购除外）。在确定政府在土地一级市场上唯一的供应者地位后，政府应严格执行经营性土地招标拍卖和挂牌交易的制度。此外，需要特别注意的是，由于现行的房地产管理法规定，以划拨方式取得的土地使用权转让时，应报有批准权的人民政府审批，“有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”，因此城市存量划拨土地自行入市交易是合法的。这就要求政府在加强一级市场的垄断时，要尊重现行法律法规，针对地区实际情况运用适应市场经济的规律与手段解决问题。四、加强监管，实施土地“阳光工程”
在城市土地经营中，政府既代表人民掌握国有土地的所有权，又是城市土地的经营者，这样的双重身份容易导致土地交易中的暗箱操作，甚至滋生各种腐败行为。因此，在土地经营的过程中，必须加强监管，实施土地“阳光工程”。土地“阳光工程”主要是指坚持经营性土地的招标拍卖与挂牌出让，公示土地信息，使土地市场交易的全过程置于监管之下，从而提高市场透明度，维护公平竞争的市场环境。实施土地“阳光工程”，有助于杜绝与土地有关的寻租活动，报纸政府职能的完整和严肃；有助于维护市场秩序；也有助于保护开发商之间的公平竞争。有资料显示，在土地出让活动中，拍卖、招标、协议出让三种方式下，地价之比可以达到11.6：3：1，因此必须严格遵守国务院和国土资源部的有关规定，凡属《划拨土地供地目录》之外的土地一律实行有偿使用，经营性土地必须坚持以招标、拍卖或者挂牌方式出让，确实需要协议出让的也必须向全社会公布，接受监督。在信息服务方面，必须公开公布供地信息与地价信息，保证市场的透明度。为了加强监管，还有必要加强监督与查处违法用地的工作力度，对于非法获得土地使用权、违反有关规划与土地利用计划进行开发的现象进行严厉处罚。此外，由于土地转让方面的工作直接涉及到政府行为，还必须充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，从而形成政府监督、舆论监督与公众监督相结合的监督机制，以保证土地经营过程始终处在“阳光”下，最大限度地杜绝各种腐败行为，保持政府的威信和政府土地经营活动的权威性。五、借鉴国内外经验，注重土地经营中的机制创新
与任何资本经营活动一样，在土地经营中，也必须通过持续的创新活动实现土地经营效益的持续提高，土地经营机制运行的日趋合理，对土地经营环境变化适应性的不断增强。由于土地经营是一种面向市场的政府行为，同时涉及到大量的制度安排问题，因此机制创新在土地经营创新体系中具有特殊的重要地位，应该受到各级土地管理机构的充分重视。在国内外土地经营的实践中，积累了丰富的经验，值得开展土地经营的城市与地区借鉴。如在土地供应方式上，可以借鉴上海实行政府主导、熟地流转和成片开发的经验。在高新技术开发区的土地经营中，可以借鉴上海张江通过土地资产股权化、证券化，吸引具有发展潜力的企业进驻的做法，一方面使土地投资入股到基地公司，产业项目引进社会资本开发，实现土地资本的第1次增值；另一方面溢价引进新的投资者，实现土地资本的第2次增值；再一方面推动子公司上市或出售股权，实现土地资本的第3次增值。在将农村集体土地征归国有的进程中，可以借鉴深圳市宝安区改变农民与土地直接依附关系，实现农村居民向新市民转变的经验。在缓解土地供求矛盾、控制住宅价格、防止城市“摊大饼”式发展方面，可以借鉴韩国汉城新城开发的有关经验等。在借鉴外来经验的基础上，根据不同城市的实际情况，土地经营还可能在下述几个方面推行机制创新。首先，在城市土地的成片开发与整理工作中，可以考虑引入与培育城市运营商，即那些承政府之上、启市场之下的土地一级半开发商，它们在透彻理解政府宏观意图的前提下，充分运用市场化的机制和手段，通过开发成片大面积的土地来带动城市和区域经济的发展，既以经济利益为导向，又注意兼顾长远的社会效益，从而发挥政府与市场两个方面的优势。其次，为了提高工业企业的用地效率，可以考虑建设工业用地效率评估机制，即考察用地企业的资金能力，又对用地企业提出单位面积投资强度与单位面积产出的要求，从而杜绝某些工业企业占地过多的现象，在一定程度上缓解土地供需矛盾。第三，在建设土地“阳光工程”的工作中，可以考虑进一步规范土地信息的公示制度，对信息披露的时间、内容、方式等作规范性的要求。最后，在土地管理部门自身的运作中，注意建立并完善各政府部门的协调工作制度，以提高各种政策与制度的内在协调性，降低用地企业的交易成本；改革用人制度，以吸引人才，提高工作人员整体素质，从而提升工作效率。总之，土地经营是城市经营的重要组成部分，必须抓好各个关键环节，调动方方面面的积极性，才能加快土地经营步伐，解决好人多地少这一现实条件下土地供需矛盾，实现土地资源的优化配置与土地资源向土地资本的转变，使土地经营为城市发展做出应有的贡献。
