爱华网（一）我国电信行业的基本情况。 近几年，尤其是近五年，我国通信业务市场规模扩大了7倍多，业务总量年均增长48．4％，平均每年新增局用电话交换机近：1900万线，新增长途光缆干线2．8万多公里，移动电话用户平均每年翻一番以上，数据通信网络已基本成型。到1998年8月底，全国公用网络局用电话交换机总量已超过1.2亿线，覆盖东西南北的“网络型”长途光缆网基本建成，长度达到16万多公里，加上本地光缆线路，总长度近100万公里。全国电话用户已超过1亿户，其中移动电话用户突破2000万户，全国电话普及率达到10％，三分之二的城市家庭安装了住宅电话。公用数据通信网已覆盖90％左右的县市，目前已达到10万户。这些情况表明，我国电信业已具备了满足国民经济信息化的基本要求和对外开放的基本竞争力。 那么，中国要加入WTO，电信业对外开放要做到什么程度？这不单取决于中国，而是一个多方讨价还价的过程。1998年上半年，美国和欧盟对中国基础电信的开放问题提出了各自的条件（要价）。美国政府提出的反映美国电信企业愿望的要价是：（1）建立一个独立的管理机构，完成电信经营者和管理者的彻底分离；（2）制订具有透明度的和非歧视性的电信管理规定；（3）对外国电信服务者给予国民待遇。尽快向外国投资者开放增值电信市场，准许外商投资并经营增值电信业务。（4）提交其他增值电信服务、无线移动通信服务。有线电信服务包括国际长途服务向国内和国际公司开放竞争的分阶段的时间表。结束中国电信在国际电信服务中的垄断地位和在基础电信服务领域与中国联通公司两家垄断市场的局面。欧盟对中国服务贸易开放的指导原则与美国也是大同小异。
基于对中国电信市场的判断和美国等国家对中国加入WTO的电信服务要价，可以说，中国电信业已具备加入WTO的条件： 首先，中国电信设备市场对外开放本来就达到了相当高的程度，且透明度很高，在引进设备和技术时，遵循了公平竞争的市场原则。在通信设备中程控交换机是利用外资最早和最多的行业，“六五”期间约利用外资1亿美元，“七五”期间约2亿美元，“八五”期间约5亿美元，外资企业生产能力占全国的70%以上；移动通信己有20多家合资企业，其中诺基亚、摩托罗拉、爱立信市场占有率在75％以上，光纤市场传输设备企业，大多是与国外同类知名企业的合资企业；卫星通信、传真机、微波通信基本上是整机进口，合资企业较少。在与著名跨国企业合作中，中方积累了一定的经验，培养了相应的技术人员。其次，中国电信按年收入排在世界前十名之列，具有实力强、熟悉中国市场。技术队伍门类齐全等优势。再次，中国邮电业务总量占GDP不到3％。与美国信息产业对GDP贡献率40％以上相比，潜力甚大，可能吸引众多的国内外投资者，导致多个市场主体的出现和参与竞争，从而大大提高服务质量并使整个行业成本下降。这对发挥信息产业在整个国民经济中的基础作用大有好处。最后，开放电信市场，引进资金、技术的同时，竞争将“冲洗”中国电信因长期独家经营所养成的效率低、服务质量差等多种弊端，使整个电信行业跟上世界潮流，不至于变成影响国民经济发展的新瓶颈。 （二）电信行业面临的挑战和机遇。 1．电信服务业：挑战大于机遇。第一，我国电信服务企业难于应付国际电信服务企业的竞争。一方面，潜在竞争对手实力相当强大。世界许多大型电信公司纷纷走出国门，建立国际电信战略联盟。这些电信联盟的竞争优势相当明显。可以预料，一旦我国开放电信服务市场，这些国际巨头必将纷纷抢占中国这一最大的、最具潜力的电信服务市场。另一方面，我国竞争实力和竞争状况堪忧。首先，我国最大的电信经营企业不习惯竞争，不敢于竞争。其次，市场竞争无序。名义上，中国电信允许联通公司经营移动电话业务和在部分城市开展固定电话业务，同意网络间互联互通，但实际上，联通公司在移动电话和市话的接入方面还受到种种限制，联通网络难于互联互通。这导致了联通公司发展相当缓慢，竞争实力难以快速增强。 第二，电信管理体制与企业经营机制不适合WTO的要求。一方面，WTO要求其成员必须向市场经济体制转轨，其目的是要在市场经济的共同基础上，实现全球范围的贸易自由化。另一方面，也只有具有市场主体地位和性能的企业才能较好地适应市场竞争。而我国电信体制在这一方面相距甚远。我国从80年代初就开始了电信经营单位的企业化步伐，但是迄今为止从事电信业务的电信局还称不上真正的与邮电管理部门相独立的企业，名为企业的中国电信实际上是一个由管理部门控制的业务运营法人体。这既不利于电信服务企业市场主体地位的确立，也不利于企业竞争意识的培养。 第三，电信法规不符合WTO的要求。根据GATS第三条规定，各成员国应及时公布有关或影响该协定执行的相关措施，以及其签署参加的有关或影响服务贸易的国际协定。至少每年公布一次，并对其他成员的询问作出迅速答复。这是透明度原则的具体体现。这对我国来说也是一个极大的挑战。我国目前尚未有完整、成文的电信法，而存在名目繁多的不透明的部门法规和地方法规，并且没有习惯将有关电信服务设施、设备和服务法规与标准向广大公众作出细致的公布。 2．电信设备制造业：机遇大于冲击。我国电信设备市场早已向外商开放，加入WTO后，对电信设备制造业的冲击远远没有对电信服务业的冲击大。 第一，市场竞争强度不会有太大的增加。由于世界电信设备制造业的“八大金刚”都已进入我国，它们已获得了国民待遇，甚至获得了超国民待遇。我国加入WTO之后，不会有新的更强的竞争对手进入，竞争的强度不会有太大的增加。 第二，我国民族电信设备制造企业已实现群体突破，并开始步入国际市场，加入WTO后会有更多的发展机会。我国民族电信制造企业在同“八大金刚”的竞争中，“五朵金花”（巨龙、大唐、金鹏、中兴、华为）已脱颖而出，群体突破。它们自主开发的数字程控交换机已达到世界先进水平，其信令系统、网管系统，ISDN、各种业务接口及软件功能更符合中国电信网的要求。目前我国自主开发的交换机的市场占有率已超过60％。对这些企业来说，加入WTO为他们进入国际市场扫除了一些障碍，也带来了更多的发展机遇。因而，进入WTO后，即使对信息产品实行零关税，国外产品在价格上也没有太大的竞争力，不会对我国电信设备制造企业带来太大的冲击。 第三，电信设备制造企业的生产成本会大大降低。无论是合资企业还是民族电信设备制造企业，很大一部分的零部件都依靠进口。电子产品进口关税高达12％以上，加入WTO以后，进口关税将大幅度降低，约为3％左右，甚至信息产品零关税，这必将增强我国产品的价格竞争力。但是，民族电信企业与摩托罗拉、诺基亚、爱立信等通信巨子相比，综合实力差距较远。加入WTO后，虽冲击不大，但仍有一定的冲击。 遵照WTO信息技术协议和基础电信协议，中国承诺加入WTO后，将在2005年以前取消半导体、计算机、计算机设备、电信设备和其他高技术产品的关税限制。加入WTO后六年内，将取消外资在寻呼机、移动电话进口，以及国内固定网络电话服务等领域的地域限制。同时，将在四年内允许外资在所有电信领域中持股比例最高可以达到49％，在寻呼业务、数据压缩转发等电信增值服务领域，外资持股比例最高可以达到51％。显然，一旦中国加入WTO，中国电信市场将会形成激烈的竞争局面。合资电信公司的经营模式、管理技术和服务营销策略形成的竞争优势，将迫使中国电信、中国联通等国内企业不断提高内部管理效率和经营模式，降低资费价格，形成有利于消费者的竞争模式。长期以来困扰中国消费者的中国电信资费过高、移动电话双向收费、电话以秒计费和初装费等问题，都有可能随着中国加入WTO而彻底解决或部分地得到缓解。 中国电信业发展前景与加入世界贸易组织 （一）中国电信服务市场开放前景 1999年11月15日，中美两国政府签署了关于中国加入WTO的双边协议。据美方谈判代表披露，中国的加入WTO后，将允许外国电信资本在中外合资电信公司中拥有49％的股份，经营1年后可增加到50％；将允许美国的国际互联网服务商（ICP）在中国投资；中国公司将可以参与卫星通讯业务。 从上述内容看，它所涉及的开放领域与程度是极为宽泛的，由此可见，我们面临着电信业开放与改革的严峻形势，它可能给“中国电信”乃至“中国联通”带来巨大冲击，但也可能使中国普通电信消费者获得竞争实惠，享受公平价格和良好的服务。我们将在下面的论点里详细探讨。 （二）加入世界贸易组织将促进中国电信业的改革与重组 如前所述，世界上绝大数国家电信业改革与改革的起点都是一样的：邮电合营、电信业务行政性垄断。发展到一定阶段以后，改革的历程也都类似：先把邮政和电信分开，然后政企分开，对电信部门进行公司化改造，最后股票上市。也就是说，政企分开、破除垄断、引入竞争是世界电信业发展的不可避免的潮流。正处在建立和完善市场经济过程的中国，当然不会，也不可能选择逆流而行。 从长远利益着眼，我们赞成并鼓动中国电信业的对外开放。向外国投资者开放这一市场将可能增强中国电信市场的流动性。由于将会拥有一个更加适合的管理环境，中国联通的竞争地位将有所增强。任何由于开放而导致的价格下降都将使消费者受益，并因此而更多更大地刺激需求，从而最终使中国电信业整体受益。由于加入世界贸易组织允许在电信业领域逐步开放，给予相应的适应时限，并且具体各个领域的开放程度一定意义上取决于谈判技巧和谈判结果，所以短期内中国电信业的竞争预计还只是在中国电信的下属公司和中国联通之间，或者有可能在新进入的国内其他电信公司之间进行。这就意味着中国可以既争取到一个缓冲的时间，又在未来时限的压力下加快电信业改革与重组的脚步。很难想象，如果没有来自加入世界贸易组织的压力，中国电信业的体制改革会在短时期内实现巨大变革。 既然我们如此强调开放重组中国电信业对其自身发展至关重要，中国电信业的开放与重组仍旧会面临着巨大压力和重重阻力，便一定不是没有原因的。认清现实，才能放眼未来，所以我们先从中国电信业难以开放的理由谈起。 某些业内抵制开放的专家的主要理由大致有下面几点：首先，中国电信业的发展在目前仍主要依赖中央政府的优惠政策，如初装费、相对较高的国际国内长途话。一旦允许外商进入，则产生分行行为，导致利润外流。从另一个意义上说，中国电信业近10几年基本建设的主要资金来源是借款，政府负担着沉重的还款压力，如果实现企业化经营，允许外商进入，平等竞争，谁来偿还借款？丢给“中国电信”无疑是不公平也不可能的；丢给中央政府，岂不成了国人种树，洋人摘桃？其次，中国电信业发展严重不均衡，西半部亏损，靠东西部的交叉补贴发展西部电信业。目前国家在西部大力进行电信基本建设，光缆、卫星、程控、移动电话早已经发展到了西藏。但如对外开放，西部广大地区投资环境差，收益低，引资不利，要想持续发展，并减弱与发达地区距离越拉越远的趋势，只能靠政府投资和补贴，恐到时无力负担；第三，《电信法》至今仍在孕育之中，迟迟没能出世，缺少完善的法律法规为公平竞争提供依据和保障；第四，电信业对外开放，将使国家安全的保障受到威胁；第五，国际上的通常做法是在电话普及率达到15％以后才对外开放市场，中国目前仅达到标准的2/3；最后，目前中国的经营和管理体制相对落后，网络和技术标准缺乏统一性，放开市场可能导致混乱局面，难于收场。 初听下来，专家们的话真的很有道理，且条条关乎国家利益。但如果放眼国际市场和其他国家，冷静、科学地仔细分析，就会发现上述理由恰恰是中国电信业等待解决的大问题，不解决则无法实现长远发展。而解决的惟一可行、有效的办法又恰恰就是改革和开放。 如何管制基础网，放开运营业，是一个技术问题，不能因此成为部门垄断的借口，电信部门既是垄断的最大受益人，又是政策指定的主导者，从而损害消费者利益并进而以国家利益为借口，追求部门利益已是不争的事实。改革已是共识，无论发达国家还是发展中国家，几乎所有国家的历史经验，都证明了电信业开放的结果是一方面服务价格非匪夷所思地下降，同时服务范围、品种迅速增多，另一方面国家电信业得到了迅猛的发展。垄断的高利润不仅是以消费者的利益损失为代价，同时也已成为中国电信业发展的最大障碍。这一点，我们从近几年中国电信业引入的有限竞争已经感觉到了，比如国际受话服务和“回叫”业务，无疑刺激了“中国电信”提供网络电话IP业务的积极性，而“中国联通”的介入，无疑也是近两年初装费、移动电话价格剧降的主要原因。 立法问题的严重性和紧迫性已经不容置疑，它是引导行业发展，促进技术进步，保护公平竞争，维护公民合法权益的重要环节。以法律形式明确政企分开，打破垄断，鼓励竞争，对中国电信业的未来发展意味深长。 最后，从国家安全、地区平衡和管理水平角度看，不开放的结果将意味着更加落后，而不是保护发展。今日世界的电信业是一个技术竞争的时代，只有开放才能使我们更好更及时地学习和利用世界先进技术。在世界电信市场93％已经开放的前提下，游离于这个市场之外的独自发展，其结果不言而明的。 因此，顺应潮流，按市场机制改革、重组中国电信业是我们别先选择的选择。 （三）来自不同国家的经验及其对中国的启示 前面提过，在加入世界贸易组织，乃至在世界贸易组织内部的运作方面，谈判技巧和确立游戏规则的原则实际上起着相当大的作用。下表是在1998年世界贸易组织签署《基础电信协议》时部分国家和地区承诺的开放情况。
国别／地区 外国所有权限制 说明
中国香港地区 无 修改后的意见承诺在传真和数据的国际简单转售上开放竞争。本地市场的大多数电信业务已经开放，基础设施1998年6月以后允许竞争。允许回叫和其他更换呼叫程序的业务 印度 49％ 当管制部门认为有必要时，将发放新的固定业务许可证。承诺在每种业务领域除了MTNL外再增加一个运营者，许可证期限为10年。 印尼 35％（个人通信业务除外） 电话和电路数据交换业务目前由一些具有专营权的提供者提供。当现在的许可证到期时（本地业务2001年，长途业务2006年，国际业务2005年）进行政策复审。分组交换数据、用户电报和Internet使用原有运营者的网络允许竞争。国内移动电话、寻呼和公用电话业务开放竞争。 日本 KDD和NTT2％，其它限制 多数市场领域开放市场进入，包括承诺取消对国际简单销售的禁令。国外所有权的限制仅限于KDD和NTT。 韩国 韩国电信20%（2001年后对％）其他33％（2001年后49%） 修改后的意愿表示2001年起提高外国参股比例。1999年起允许固定网业务竞争。电信业务转售包括话会转售，一步到位，完全开放 马来西亚 在现有许可证的PTO中占30% 新承诺允许现在有许可证的PTO的外国所权上限达30% 菲律宾 40％ 承诺在电话、数据方面的竞争，在修改后的意愿中承诺开放蝉窝移动通信。通过对公众利益检测决定进入者的市场准入。 新加坡 49％ 修改后的意愿承诺从2000年4月起在以设备为基础的电信业务上分步实现竞争，至多为两个新增运营者发放许可证。从2000年4月起开放蜂窝和其他移动业务市场。承诺多数基本业务可以转售公众交换容量，但不允许租用专用与公众网互联。 泰国 20％ 修改后的意愿承诺2006年起电话、用户电话、电报和传真实现市场准入和国民待遇。 阿根廷 无 承诺到2000年11月分步评放话音电话业务。其他基本电信业务，一步到位完全开放。同步卫星提供的固定卫星业务有最惠国豁免。 巴西 有表决权股份中直接和间接投资占49％ 修改意愿提出在1年而不是2年内结束垄断。承诺一步到位开放寻呼和闭合用户群业务市场，建立蜂窝业务的两家垄断，并从1997年7月起取消对蜂窝移动和卫星业务的外国所有权限制。 波兰 49％，本地业务无限制 移动和卫星业务的外国所有权限制。长途和国际电话业务、国际用户电话和电报从2003年起放开，国内用户电话和电报从2000年起放开（本地业务已经放开人数据和租用专线一步到位放开市场准入。GSM由两家垄断。 匈牙利 75％ 修改后的意愿说明陆地移动业务由3个经营者的做法将于2004年结束。承2003年国内国际长途电话业务开放竞争，2004年本地话音业务开放竞争。寻呼、数据和租用专线一步到位开放。资料来源：《世界电信发展报告》，1996~1997。
从表中可以看出，不同国家和地区的承诺是不同的，也就是说，在开放的大原则下，如何选择最利于本国电信业发展的开放格局与步骤，可能带来对本国利益的完全不同的影响。 为了进一步说明这个问题，我们在这里通过德国和阿根廷，分属发达国家和发展中国家的电信业发展经验，谈谈对中国的借鉴意义。 德国电信改革和建设的经验主要有3条：第一，政企分开，实施市场导向的企业改革。改革中，原来行政管理的组织机构和领导制度按市场原则彻底重组，使其成为适应市场并引导市场的先行者。第二，借债建设，国际扩张，大举降价以占领世界市场份额。第三，通过股票上市，积聚大量资金用于归还借债。这3条经验对于急于发展开放的中国电信业战略研究，具有重要的借鉴意义。 进军世界市场的目标对于中国电信业企业而言，可能还相对遥远，我们现在努力做到看好自己的家园。那么，看看阿根廷的经验或许不无意义。阿根廷在1989年颁布的《国家改革法》中修改了《国家电信法》有关不能私有的条款，阿根廷政府遂于1990年将安普瑞萨国民电信公司分成两部分，组成南、北方公司，进行了私有化，以竞标特许经营权的方式卖给了私人投资者。阿根廷政府将两公司的各60％股权分别出售，西班牙电话公司控股“南方”公司，法国广播电报公司和STET财团联合控股“北方”公司。余下的40％股权，25％向社会公开发售，5％卖给合作伙伴，10％留做内部职工股。私有化本身进行的十分顺利，但由于当时行业规范制度，政府管制部门随意性强，效率低，使得投资者投资后在费率等方面与有关部门争吵不休，严重影响了在阿根廷运作与发展的积极性。政府在意识到问题的严重性以后，在公共事业部内建立了电信秘书分局，开放市场领域，建立管理规范，使阿根廷的电信业得到了迅速发展，在南美处于领先地位。建立好规范框架，分阶段出售国有公司的股份，政策透明，管理制度化，是阿根廷电信业开放和私有化改革有效经验。 从长期影响上看，加入世界贸易组织对于中国电信业的影响将主要是正面的，可以加速刺激中国电信业的改革，提高服务水平，扩大服务范围。然而，必须承认，短期内，可能会有一些负面影响，特别是对于已经在香港上市的“中国电信（香港）”的影响可能最大，因为允许外国直接投资电信业的结果很可能导致中国联通和中国电信下属的4家公司分别上市，则“中国电信（香港）”不再奇货可居；同时，“中国电信（香港）”在沿海省份的大量投资经营也将面对严重的形势。 另外一个对中国电信业长远发展命运攸关的问题是国际电信跨国集团对21世纪的市场分割问题，在资金、技术都处于相对劣势的状态下，如何找到中国电信业在新世纪里自己的位置，是一个艰难的重要课题。
