爱华网前不久，国家烟草专卖局姜成康局长在河北考察时指出，必须认真克服非市场因素，坚定不移地走以市场为取向的改革之路，努力提高适应市场的能力，提高市场化水平。数年前，中国烟草业早提出了“大市场、大品牌、大企业”的发展思路，可几年过去了，中国烟草业仍是一个高度垄断的行业，“大市场”的梦依然是梦。
垄断的背后是垄断利益
众所周知，我国是世界第一烟草大国。但是，中国烟草业大而不强是不争的事实。据业内统计，中国烟草出口总量占全世界份额的3.5%，卷烟出口总量只占1.8%，而且产品质量结构和品牌结构也与烟草大国身份很不相称。
为什么会出现这种现象？一言以蔽之：垄断。
我国烟草专卖的形成与国家财政状况有关，烟草业每年为国家和地方财政提供了1000多亿元的税利，并且每年以20%以上的速度递增。中国烟草已连续15年创税排名在全国之首。这就是烟草垄断最大的理由。烟草对国家财政经济有着举足轻重的影响，在我国财政实力还不够强大的今天，谁也不敢轻言改动烟草专卖制度。在这种情况下大家都似乎认为，烟草业的垄断是“天然合理”的。
烟草专卖体制在为国家提供大量财政收入的同时，也为烟草行业和地方政府带来了大量的垄断利润。
长期以来，烟草专卖系统都是“二合一”甚至“三合一”的体制，即烟厂、烟草专卖局和烟草公司三位一体，掌握着本地市场的生杀大权。这很自然地烟草专卖机构利用垄断权力，大肆营私。
按照《烟草专卖法》,烟草专卖局是专司烟草专卖管理的政府部门，各地的国有烟草公司是当地经营卷烟批发业务的惟一合法主体。烟草经营业户，必须在当地烟草公司进货，并接受监督管理，否则就是“非法渠道进货”。按照规定，非法渠道进货，烟草专卖部门给予5%到10%的罚款。但除非假烟，包括走私烟，处罚后都可以继续销售。然而现实中，很少有按照规定处理的。据一位不愿透露姓名的、当了10多年烟草局稽查队队长的“内部人”称，“抓住就没收，都是这么干的。”
沈阳一个区烟草专卖局的局长透露，他们每年罚没所得和地方财政的分成比例是8∶2。如果上缴罚没款100万，财政返还他们80万。这些钱用来奖励举报人、线人和执法人员，剩下的全体职工做奖金分配。这位局长毫不隐瞒地讲，他每年合法的收入是10多万元。他的收入由几部分构成:每月基础工资是2500元。每月按照个人系数发奖金，他是局长，系数最高，达到1.5。年终根据销售指标完成情况的奖励，一般能发几万元。他们局所罚没的卷烟款上缴财政后，将返还八成。他承认这是一笔收入。每次大家都会按照系数分配。
另据报道，2001年广州市统计局发布结果显示，垄断性行业的职工收入名列前茅，烟草加工业以其月人均收入4461元最高，而全市月人均工资为1693元。
从事烟草民营化研究的周阳敏博士认为，《烟草专卖法》的立法宗旨在于保证烟草这一与国民身体健康及国家财政收入高度相关联的产业的国家绝对控制地位。而烟草行业内部一些人却把它当成一部管理别人而非律己的法律。一位对垄断行业多有研究的人士甚至认为，烟草行业的少数人正是靠山吃山，靠着国家给予的垄断地位，吃垄断资源带来的丰厚利润，形成了腐败。
另外烟草一直是各地方政府的财税大户，受利益驱动，地方政府尽可能地拒绝外烟进入，实行地方保护。
1994年实行分税制以后，烟草的税种大致分为中央税和地方税两类:地方税名目有农业特产税、城建税、营业税以及教育附加等。中央税包括消费税、所得税和增值税，其中后边两个税种现在为中央和地方共享。1994年分税制改革后，中央财政通过税收返还、一般性转移支付和转型转移支付三大块构成对地方财政的补助支出。就烟草税来说，以1993年收支基数作为考核，完成的才能保证中央给予地方的财政转移支付，而新增的转移支付则依据当年地方消费税与增值税的增长而定。对改革的具体操作方式持有不同意见的专家认为,卷烟消费税是在哪里生产就在哪里缴纳，地方政府肯定不希望外地卷烟进入本地市场。烟草消费税大约占到了烟草全部税收的2/3，更成为地方政府争夺的目标。卷烟工业高额的税收对地方财政作出的巨大贡献，必然导致地方保护。
烟草业巨大的垄断成本
烟草业内人士曾有个说法:把烟草企业做到30万箱容易，60万箱则很难。据了解，“难”在地方封锁，地方封锁是企业做大做强的瓶颈。从2002年的统计数字可见:国烟单一品牌销量第一的“白沙”为85.4万箱，第二“红河”为82万箱，第三“红梅”为60万箱。与此对比，世界前三位的菲莫、英美烟草、日本烟草年销量都在千万箱以上，“万宝路”的销量也在900万箱以上。数据表明，到2002年底，中国有烟企123家（包括3家合资企业），其中产量在10万箱以下的有36家，10万到30万箱的35家，30万到60万箱以上的共52家。10万箱以下小烟厂占到1/4强。有关部门对106家烟厂进行统计后发现，销售利润率低于5％的达67家，其中36家销售利润率表现为负数。一类品牌不到10％，大小企业、优劣品牌夹杂在一起，难成气候。
在这种情形下，从2002年起国家烟草专卖局就开始酝酿“大市场、大品牌、大企业”的远景目标:中国烟草总公司成立一个巨大的国企，中烟工业集团，统一管理整个烟草行业的国有资产，总公司下设不同职能的几大集团公司，负责卷烟生产、销售、烟叶、进出口等业务。
国家烟草专卖局局长姜成康提出烟草业改革要从工商管理分开做起。所谓工商分离，就是在中国现行的烟草专卖体制下，各省烟草公司不再一兼三职，既管专卖，又负责销售，还负责烟厂生产。改革后，烟草公司不再对烟厂负责，烟厂则根据市场需求自行决定产品的生产和销售。省烟草专卖局不再对本省的烟厂生产负责，一定程度上打破二者之间的利益共同体，促进各省省内市场对省外开放。
截至2004年年底，全国烟草工业企业经过联合重组后，烟草企业已经由2004年的123家减少到57家。品牌整合效果也比较明显，由原来的上千种锐减到423个;其中国家评比的100个名优牌号卷烟生产已经占全部卷烟生产的73.9％。
业内人士分析，工商分离作为行业改革的第一步，应该说是成功的。原来在一个省内，工业和商业是一“家”，现在分开了，由两个老板来分别管理，对商业和工业的考核分别有各自的指标。作为对商业的考核，不管你卖什么地方和什么品牌的烟，你必须完成自己的任务，商业管理部门就不能完全只考虑本土烟厂的利益了，这样便于打破地方封锁。但是在实际中，这也需要一个过程，打破地方封锁不是一蹴而就的，也就是说，现在地方保护还在一定程度的存在。
事实上，工商分离并没有真正意义地解决地方保护的问题。烟草地方保护的原因中专卖制度和税收制度占据了主导地位。工商分离之后，许多原来封闭性很强的省份确实开始出现省外烟，但是对其“进入量”有一定的控制。知情人士透露，北方某烟草大省的烟草专卖局局长，2004年初在向省政府汇报工作时提出增加省外烟的“引入量”，并保证省内烟销量不降低，只是把今年的增量部分“让”出来给省外烟，但还是遭到了省政府领导的不满。这就说明，这不光是烟草行业的问题，还涉及到地方政府的税收利益等问题，只通过烟草行业的工商分离是不可能完全解决的。
2001年，为了建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的卷烟市场体系，禁止行业内地区封锁行为，破除地方保护，维护与社会主义市场经济相适应的烟草专卖体制，国家烟草专卖局制定了《国家烟草专卖局关于禁止在行业内卷烟经营活动中实行地区封锁的规定》。明确提出“禁止任何单位或者个人违反法律、行政法规和国务院的规定，以任何方式阻挠、干预符合本规定的外地卷烟进入本地市场，或者对阻挠、干预符合本规定的外地卷烟进入本地市场的行为纵容、包庇，限制公平竞争。”
但是，几年过去了，烟草行业直到今天仍然保持着政企合一的体制，政府目标与企业化运作之间的矛盾愈发尖锐，单纯依靠政府的行政行为已经很难解决市场经济下面临的诸多问题。烟草业管理体制来自内外的冲击与压力日益增大。
专卖体制还需改革
2003年以来，烟草行业体制改革速度明显加快，工商分离、工业重组工作取得重大成果，为实现卷烟销售网络渠道的工商共享打下了一定的体制基础。最明显的效果是卷烟体外循环现象基本杜绝，市场秩序显著改善，工商企业利税飚升，2003年全行业实现税利1689.7亿元。2004年，经济运行质量进一步提高。从一季度运行趋势看，行业产销、效益波动幅度较往年明显减少，经济运行总体呈高开稳走态势。同时，行业名优烟产销量大幅增长，占全国卷烟销量比重29.9%，上升5.4个百分点。行业重点企业产销同比增长，占行业销量比重增加。应当说体制改革取得了重大的阶段性成果。
但是，一些专家认为这种改革仍然是不彻底的。其改革的不彻底性的一个主要表现就是，垄断性质的政企合一的专卖体制未受根本触及。一方面，市场仍然牢牢地控制在烟草专卖局手中。由于卷烟工业企业没有销售权，烟草专卖局成为工业企业产品的唯一购买方，卷烟生产企业与消费者之间的沟通仍然是间接的。这必然会导致工业企业难以做大，限制了强势企业的发展。另一方面，烟草公司经营地域范围与烟草专卖局行政区划的合一，使强势的烟草公司无法突破经营地域（行政区划）的藩篱，只能做“强”无法做“大”。而实际上，没有一定的“大”作支持的“强”也是“外强中干”。
WTO谈判中，虽然暂时保住了专卖的体制，但WTO规则的前提是将企业作为经济贸易主体而不受行政干预，烟草政企合一的体制肯定要变。尤其是今年2月27日，世界首个反吸烟公约《烟草控制框架公约》正式生效。作为该公约的签约国，中国将在全国人大审批后实施这一条约。国家烟草专卖局烟草经济研究所的王玉麟研究员说，按照公约的各项条款，中国的烟草价格、烟草广告和烟草包装面临重大变革。他认为，加入公约就意味着中国政府在法律上明确承认烟草的严重危害，特别是承认烟草业在经济上的破坏性效果，这和中国一直以来对烟草在经济方面的看法有很大不同。
王玉麟指出,在公约的要求下,政府将由既是烟草业的所有者又是烟草业的管制者的双重角色逐步变为单一的烟草业的管制者。业内人士呼吁政府打破现行的各级烟草公司和烟草专卖局“一套人马，两块牌子”的体制，建立和完善真正的烟草行业非官方组织，逐步取代目前烟草专卖机构的部分职能，实现政企分开，使烟草企业之间充分开展市场竞争。
一位烟草专家指出，在目前情况下，中国烟草要走向“大市场”之路，一个可行的方法是，通过工商分离使上下游行政分割，锄弱扶强只能是一种暂时的过渡性的办法，最终还要通过市场机制使上下游实现一体化。同时，在中国烟草大市场上应当展开多种形式的竞争，其中寡头式垄断竞争应占主要地位。参与烟草市场竞争的可能只有几大家，即几个寡头，形成寡头垄断竞争的局面。最终把中国烟草总公司建成跨国烟草公司，建成高特利集团（AltriaGroup，原菲利浦莫里斯公司）式的国际烟草托拉斯，在国际烟草市场的竞争中一展峥嵘。此时，即使取消烟草专卖政策也将无损中国烟草行业之毫发。
