爱华网十八大报告明确提出“全口径预算决算”等新要求 11月14日，财政部公布了今年前10个月全国财政收入情况。数据表明，今年1~10月，全国财政收入10.1万亿元，比去年同期增加1.02万亿元，增长11.2%。 根据2012年全国财政预算，汇总中央和地方预算安排，全国财政收入11.36万亿元，增长9.5％，也意味着前10个月财政收入总额和年初预算数字相差为1.26万亿元。 “今年财政超收似乎已成定局，关键是超收多少，这要看后面两个月的财政收入情况。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。 与此同时，十八大报告中，在谈到推进政治体制改革时，首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。 一直以来，预算收入管不住财政超收的情况被广为诟病，目前这种情形正愈演愈烈。这种背景下，“全口径”预算的提出在一定程度上是对正在重新修正的预算法给予更明确的定位。 《中国经营报》记者获悉，今年12月底我国将召开本年度最后一次常委会。基于十八大报告中提出的有关预算要求，施正文认为：《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称“预算法修正案二次审议稿”）将上会审议的机会不大。 “要完成预算法相关讨论意见的整理工作，从现在开始的短短两个月时间是不够的，预算法修改不能为了通过而通过，现在不是修改一个条例就可以的，而是牵一发动全身，十八大提出的新要求必然会影响预算法的修改流程。”施正文表示。 人大作用加强 全口径将让预算法回归到其作为宪法的基本属性上来。 预算法年内将不上会 预算法修正案二次审议稿年内将上会审议的机会不大。 相较之前在预算法修正案二次审议稿中提出的“要坚持预算法完整性”的表述，全程参与预算法修订讨论工作的施正文告诉记者，此前“全口径预算”虽然预算法有体现，但并没有强调。十八大报告重申后，“对未来预算法改革提出新的要求，特别是人大对预算法监督的作用将加强”。 全口径预算是指除了公共预算外，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算这三类预算都应纳入预算内。这和当前预算法二审草案中“预算法要实现其完整性”的要求有异曲同工之处。 “预算完整性问题围绕着两个方面，一是现有政府收支未能全部纳入政府预算；二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了同样严格的预算管理与控制。但全口径预算的提议可以将上述两个问题很好阐释。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为。 在这种背景下，预算法修正案二次审议稿新增了第四条，其中明确规定：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”但在财税专家看来，这种完整和相互衔接更多的被认为是行政授权。 “现行预算法更多是对一般公共预算做规定，并且很多时候是国务院授权，行政干预较多。虽然预算法中有提及其他三类预算收入，但目前为止，并未对其有详细的立法规定。”施正文说。“按照十八大报告全口径预算提法，未来预算法修改首当其冲的就是要把上述三类预算从编制、执行到审议都应该做详细的规划，当然根据其特殊性可以有适当授权，但不可能是现在这样空白授权。” 记者了解到，相比预算法完整性的提法，十八大报告的表述更贴近预算法作为宪法、宪政的含义。“很长时间以来，预算法发挥的更多是调控宏观经济的职能，但是十八大表述后，其将从经济职能上升到政治体制改革的角度，原则是非常明确的，这将会对预算法改革提出新的要求。”施正文坦言。 对此，中央财经大学税务学院副院长刘桓也认为，预算公开对行政权力的有效监督，将增强预算的透明度和刚性约束。“进一步强化人大的监管力度，加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，勇于行使否决权，是未来预算法改革的核心。” 毫无疑问的是，预算法历经8年修改历程，却始终没有成型，“分权制衡”始终制约各方。 高培勇认为，审计部门应通过全口径预算决算管理，重点关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。 “全口径预算，作为保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容的表述重申了人大在预算执行中的作用。预算法或将改变人大在预算过程中虚位闲置而无实权的境地。”施正文表示。
此前的8月20日，十一届全国人大常委会第87次委员长会议（下称“委员长会议”）在北京召开，出乎意料的是预算法修正案二次审议稿却并未列入会议议程。“主要原因是现行的预算法修正案二次审议稿中，修改的条例更倾向于政府预算权力，而非强化人大和社会约束政府的权力”，施正文表示。 记者了解到，预算法修正案二次审议稿对现行预算法的修改主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度等方面，修改的核心是要强化人大和社会规范约束政府的权力，将预算法提升为立法机关规范约束政府的“权责法”，逐渐弱化政府行政管理功能。 但业内人士认为预算法修正案二次审议稿难产在于：人大和公众规范约束政府的权力不但没有加强，政府对预算的行政管理权反而有所强化，预算超收收入安排支出延续“报告制”，而非人大要求的“审批制”。 此外，二审稿中涉及的原本属于人大及常委会的审查、审批及监督权的条例，最后也以各种形式授权给了政府，“预算公开，转移支付，国库监督”等条例的说明都授权给予了国务院，财政专户则授权财政部，少有公众参与的字眼。“总体来看二审稿更像是一部政府行政管理的规范，而不是具有法律约束性的立法。”施正文表示。 但是，此次十八大报告重申了人大地位，并把全口径预算作为保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容来表述，“这将让预算法回归到其作为宪法的基本属性上来，这个过程中人大的作用也将得到提升，以往审批，监督职能将加强”。在施正文看来，“强化人大和公众分权制衡，加大监督权将是预算法改革的最大动力。” 财税专家马靖昊认为，发挥人大对预算的决定权和监督权，形成财政部门代表政府编制和执行预算，中央银行代表国家看守好金库，做好出纳，审计署代表国家对预算执行进行财政审计的多重财政预算制约和监督机制，才是建立现代预算制度的根本。 “十八大报告重申人大在预算过程中的作用，显然是要把原来流于形式的人大职责得以强化，应该是从宪法的角度加以提升，通过法制约束财政大权。”马靖昊表示。
