爱华网《中国经营报》：省以下土地垂直管理并不是第一次提起，为什么国务院在2004年的最后几个月大力推行这项改革？
周绍朋：2004年宏观调控能够迅速取得效果的一个重要的经验就是牢牢把住信贷、土地两个闸门。受这个经验的启示，在土地管理体制上，上级部门如果统一掌握土地审批权限，掌握下级国土部门的人事权，对各级地方政府乱批土地、开发区热、圈地后不开发，以及农业上的一些突出问题是有力的遏制。以前有几次出现大规模的开发区热，尔后不得不采取措施进行调控，造成的损失太大了，所以有必要贯彻这个制度。另外，一些基层政府大量出售土地，土地收益没有完全进入财政系统，实行垂直管理对规范财政也有一定的意义。
严金明：有人曾经在1995年前后提出过土地垂直管理的思路，但是究竟是什么具体模式，大家一直在探讨。土地强调属地性，在管理上的问题很多，不能100％全部垂直管理，不下大的决心很难推进垂直管理。今年一系列的土地高压政策后要防止反弹，就要在制度层面上有所突破。2004年相关土地政策出台的越来越多，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（28号文）出台后，国土资源部一个多月内为其编发了11个配套具体实施文件。以前很少见到有部委能够在如此短的时间内，为一项政策配发如此多的文件。以前，我们实施的是一种块块管理，而现在探索出的新的土地垂直管理模式转为条块结合管理，以条（垂直）为主，比较切合实际。尽量把市场和垂直管理相结合，同时保证了政令通畅，有了相当的可行性。
邢亚平：2004年下半年，我国一系列土地改革措施坚决堵住了土地协议出让口子，经营性土地的出让只有一个通道，就是公开交易，这样所有土地资源纳入土地储备制度里了，进入了政府管理体系里。随之而来的问题就是哪些土地可以进入这个体系里公开交易，这要理顺释放土地的一系列制度。以我国的国情，要实行最严格的土地管理制度，要求释放土地的出口只有一个、钥匙只有一把，相应地也就要尽快地实行土地垂直管理制度。
《中国经营报》：这次的土地垂直管理改革，与以前相比有什么不同？
严金明：从2003年底全国国土资源部门厅局长会议上，中央提出要落实土地垂直管理到如今，已经有一年了。除了北京以外，全国其他城市基本上没有具体操作。自2004年10月21日，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（简称28号文）必须贯穿土地管理深化改革的主线之后，12月底，垂直管理的具体方案也逐步清晰。我认为，这次对土地的垂直管理，确实是要真正落实了。为什么这样有信心？主要体现在一些具体的制度层面。如由省第一负责人直接抓；更强调了规划的作用；控制最低的土地出让金；同时增加了土地补偿款。这些都是具体的，具有较高的针对性、操作性的内容。当然，任何政策都不是立竿见影的，效果还要等到2005年慢慢显现。
邢亚平：这次动用了特别大的行政力量，人们说这是一次土地风暴。甚至有人说，这是一次土地革命。这些比喻都很说明问题。
“半垂直”是改革的基本形式
《中国经营报》：我国实行垂直管理的行政部门不止一家，质量监管、税收、审计等行政部门实行的也是垂直管理。土地垂直管理与它们的区别是什么？
周绍朋：土地本来就是由不同层级的政府来管理的，土地垂直管理的推进要把它们“拿”到上级部门来。质量监管、审计、税收之类管理的对象与土地不一样，像质量监管是国家制定一些标准，由垂直管理的部门去执行。相对于在地方范围内的土地来说，推行容易一点。
严金明：四大国有银行，工商税务等其他领域的行政部门，也在实行垂直管理，那是一种对流动资产的管理。相对于不动产——土地垂直管理，有较大区别。土地强调属地性，它的垂直管理只是一种半垂直形式，即在省以下部门全部垂直。值得提醒注意的是，省级部门对地方的管理也只是到了局长级别，局长以下级别的地方管理人员还没有监督人。
控制用地反而有助城市化进程
《中国经营报》：城市化是我国现代化发展的一个任务和必然趋势，现在各地方政府都在想方设法大力推进城市化进程，收回地方政府的土地审批权会不会对城市化进程产生不利影响？
周绍朋：城市化应该有一个统一的规划。收回土地的审批权，可能使我们的布局更合理，土地的使用可能更加节约一些。在节约土地基础上的城市化才有好的效果。而且城市化和节约土地并不矛盾，从某种意义上来讲，城市化有利于土地的节约使用，因为人口和各种要素集中了。总而言之，规范管理有利于城市化的布局更合理，加快城市化。
严金明：我们需要注意的应该是结构性和区域性的差异。不能够全国一刀切，不同区域的政策应有差别，要鉴别某些区域究竟是盲目冲动还是理性发展。土地供应和城市扩张，都需要通过合理规划去实现。把规划作为土地管理和土地利用的龙头，是土地管理体制改革顺利进行的重要前提。
要注意新制度的成本和效率
《中国经营报》：随着土地垂直管理的推进，会有哪些问题随之而来？
周绍朋：任何体制上的变动都会产生新的问题，制约和效率往往是一对矛盾，土地垂直管理会对效率有一定的影响。这就好比我们在企业改革中搞法人治理结构，它实质上也是制衡，但制衡的过程中肯定要牺牲一部分效率。这里面有一个比较，“两利相权取其重，两害相权取其轻”。这些效率上造成的缺失还是能够弥补的，关键是用地的审批是不是真正合理。省级政府会在更大的范围内，考虑全局的利益。土地审批带来的有序化对整个经济发展带来的积极影响，要大于效率低一点造成的负面影响。
另外，土地管理部门会和地方政府发生摩擦。地方政府希望用地，希望上项目，结果本级土地管理部门属于上一级来管了，与所在地的同级政府会产生一定的矛盾。而且如果上级部门不能正确看待手头权力的变化，也可能出现卡压下一级的情况。
严金明：要注意新制度运行的成本和效率，这是落实土地垂直管理的一个关键问题。在实施的过程中，还可能出现一些摩擦。比如，任命当地主管部门局长时，还需要征求当地的意见。半垂直管理可能出现地方利益与上一级政府收权的博弈。
另外有一个疑问，为什么省级政府与部委之间不采取垂直管理呢？把权利集中于省级土地部门，固然是由于省级政府不负责经营，只有管理职能。而如果一些省份在经济发展过程中有“冲动”情绪的时候，谁来监督？
邢亚平：以后逐步执行土地垂直管理制度，省级以下土地审批权力都给拿到上面来了，这样上级国土部门制定的用地计划显得特别重要，对这个计划的要求很高，会出现很多上级国土部门缺乏经验、缺乏管理人才、缺乏对市场判断的分析工具的问题。
另外，地方政府直接动用土地的权力没有了，会使政府各部门间的横向管理关系出现一个很大的变化。以前地方政府的发展计划，计划部门通过了就送到规划部门，规划部门一看计划通过了，就会给规划。最后是土地部门，一看计划、规划都通过了，就会批地。垂直管理后，整个流程都会发生变化，因为要争取到对用地的批准，计划首先要报上级部门认可，和原来是非常不一样的。
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所谓土地垂直管理，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主。
