爱华网在时尚光鲜的通信世界里，有多少人注意过运营商在“村村通”的表现？一边是农村及边远地区电信普遍服务的艰巨性与紧迫性，一边是电信运营商的经济化、企业化生存，两者的较量随着村通工程的深入开展而不断加温 农村电信普遍服务在运营商的消极抵制中艰难前行。2004年9月，信息产业部再次下发了第二批“村通工程”试点工作，新增8个“村通”试点省份，并将过万个行政村通电话的任务，“分片包干”，逐一分配给4大电信运营商。第一批试点是今年1月份在陕西等5个省区的“村通工程”试点工作，信息产业部认定已经取得了阶段性成效。而对于所谓的“阶段性成效”，各电信运营商却三缄其口，“我们自己不好评说。”一边是农村及边远地区电信普遍服务的艰巨性与紧迫性，一边是电信运营商的经济化、企业化生存。说不说，不是问题，问题是如何“评”。信产部的美好愿望我国《电信条例》相关条款规定，电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。而所谓电信普遍服务，是指任何人在任何地方都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费一视同仁。正是基于此条理，信产部想出了“村村通”工程。目前，需要普遍服务的地区主要是县以下的农村乡镇，由此所带来的电话收入简称农话。而我国农村乡镇的一个显著特点就是多（行政村多）、远（中继距离、用户接入距离远）、散（农户居住分散）。据悉，我国共有2126个县，平均每个县有21.4个乡镇，县到乡的典型距离为20公里，每个乡村共有16.3个行政村，乡到村的典型距离为5~10公里。如此分布特点给通信基础建设带来了很大的阻碍。设施维护成本也居高不下。在很多地方甚至出现了一些滑稽却无奈的现象。“有些通话基础设施如PCB板就放在村委会办公室，居然被老鼠咬坏了。”一位早些年在广东地区从事农村通信的工作人员的遭遇让人哭笑不得。为解决落后及边远地区的电信通信困难，信息产业部于2004年1月16日颁布了《关于在部分省区开展村通工程试点工作的通知》，将全国31个省市视为31个普遍服务区，要求6大运营商“分片包干”，运营商承担义务的多少与其在电信业务市场上的收入成正比例关系。应该说，信息产业部力推村村通的出发点只有一条，就是通过改善农村及边远地区的通信条件，达到东、中、西部区域经济的平衡与发展。但是，美好愿望在遇到市场无情的洗礼后，被打了折扣。可怕的竞争与诱人的利润，让运营商几乎忘了身上背负的责任。义务败给了市场运营商在“村村通”上全无图谋。“村通工程目前正在进行中，至于新开通了多少行政村的电话，我们暂无统计。”11月11日，某新兴电信运营商在总结村通工程试点成果时对《IT时代周刊》如是说。11月11日并不是一个特殊的日子，但这一天距离2004年年底只有一个月又十几天。信息产业部颁发的《农村通信普遍服务——村通工程实施方案》(以下简称村通工程方案)明确规定：村村通工程的基本目标是在2005年底，全国至少有95%的行政村开通电话，2004年底则完成全部目标的40%左右。而具体分摊到这位新兴运营商头上的责任，“2004年必须完成53个行政村的村通电话工作。”一边是村通工程第一批试点的日渐收宫，一边是运营商对村通进程的模糊认可，运营商已经表现出与“义务”二字严重水土不服的可怕症状。这种症状，随着村通工程压力的日渐增大，只会越来越明显。“电信普遍服务压根就无利可图，运营商十分缺乏积极性”。信产部电信研究院专家游五洋说，如果某个农村地区确实能够赚钱，在日益激烈的电信竞争压力下，运营商早就披星戴月、暗渡陈仓的杀过去了。这样也就不存在电信普遍服务义务的问题。“只有市场竞争、商业方式解决不了的地方，才属于普遍服务的范畴。”但是，这个范畴也就意味着居高不下的建设成本、维修成本，甚至赤红色的市场利润。如果不考虑城市补农村、长途补市话这样一种交叉补贴，电信企业在农村的生存可谓举步维艰。大部分农村家庭用户每月可承担的通信话费（含座机费）不超过30元。电话基本上只是接听，经济落后地区的农村来去话比例甚至达到10：1。来自信息产业部的统计数字有利的印证了这一点。即使是在发达省份，农话依然存在很大部分亏损。广东、上海、江苏、浙江和山东5个电信强省，2000年农话亏损为14.7亿，2001年为18.4亿元，2002年亏损更加严重。如此景况下，电信运营商作为独立经营、自负盈亏的企业实体，在实际运营中只能放慢农村通信方面的投资。电信研究院资料统计，在农村普遍服务方面，近年的发展速度不到2%。大棒机制忽视了“公平”因无奈而丢弃义务的运营商是可耻的吗？真正的问题又在哪里？清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授用了一个形象的比喻。“村村通工程对运营商而言是强迫式命令的‘大棒’（惩罚）机制，而不是自我驱动的‘胡萝卜’（激励）机制。”在具体实施过程中，这种行政命令显然不是一个很好的办法。业内普遍存在一种担心，村通工程画地为牢、“分片包干”的做法，会不会重蹈90年代中期“省为实体”的电力改革的覆辙？“村村通”工程与建立全国统一的电信服务业市场、促进市场竞争、信息互通互换的基本电信改革方向相反，很难说几年后，会不会又全部推倒了重来。胡鞍钢教授的观点十分明确，“分片包干解决不了所有的问题。甚至连一些最基本的问题都不能解决。”最基本的，比如“公平”。信息产业部村通实现具体办法是：将全国视为31个普遍服务地区，对每个地区按照提供普遍服务的难易程度进行综合评估打分，得出普遍服务任务量。然后综合考虑各运营商的经济实力，兼顾现有网络的地域特点，像切蛋糕一样按比例分配到了企业。至于蛋糕究竟怎么切，如何兼顾各方利益，却并没有考虑太多。“分片包干太过粗糙，没有进行必要的成本信息调查。根据自然条件以及施工难度来给区域打分，实际上非常困难。运营商所应当承担的任务量很难准确对应，因此难以做到真正的公平。”信息产业部电信研究院专门从事电信普遍服务方面的电信专家游五洋说。这还仅仅是一个短期内，农村地区分片包干下的村通工程成本在各运营商之间的分配问题。而从一个长远的发展来看，要真正实现农村电信普遍服务，就必须做到在准确估计电信普遍服务总成本的基础上，建立农村电信普遍服务的补偿机制，确保普遍服务义务在各运营商尽可能的公平。游五洋指出，村村通工程的成本有三块：第一部分是历史成本。我国电信普遍服务一直由中国电信独自承担。电信运营分拆后，原有城市补农村，长途补贴市话的交叉补贴失去了基础，但政府并没有出台新的成本补偿机制。
第二部分，未来继续维持已通话但是亏损运营村子的成本，主要是运维成本。这部分成本将长期存在。第三部分，未来在农村地区新建线路的成本，就是限制“分片包干”下的成本，包括建设成本、运营维护成本，这部分成本也是同样的原因长期存在。普遍服务政策要做到公平合理，应当在测算和协商中确定上述三块成本。现在来看，主要是前两块成本的确定，因为前两块是补偿给中国电信和中国网通的，是历史旧帐。在分片包干的村通工程中，显然无法给这种历史性的不公给予一个合理的解决方案。我们愿意承担义务义务不是随便能丢弃的，运营商也不敢贸然与信产部唱反调。他们只是期待着更合理、更有利整体发展的机制出现。电信普遍服务基金，被业界寄予了厚望。“电信普遍服务基金将成为解决我国电信领域不平衡发展问题的必然途径”。电信研究院副总工程师杨培芳对《IT时代周刊》如此表示。这种运营商们愿意接受的改变目前仍在讨论。财政部担心信息产业部所主张的以运营商收入为标准确定资金收取额度，会引起电信资费的不正常波动，此外，成立普遍服务基金，就一定要建立专业化的基金管理机构，这也需要时间和成本。不过，当信产部意识到愿望在实施过程中存在的“瑕疵”后，决定变革。据悉，信息产业部从1998年就开始筹划电信普遍服务基金。2002年6月，信息产业部正式向财政部送达了“建立电信普遍服务基金的可行性研究报告”，报告提出，为公平起见，由所有运营商出资建立一个基金，共同承担全国的普遍服务。运营商出资金额的多少与运营商营业收入成正比。一位中国电信员工就曾对本刊记者说过：“征收普遍服务基金相对公平，按收入比例征收，使用时各家都可以通过竞标来获取基金的补贴，自主性较高。”甚至有人认为，村通工程分片包干之后，余下3万个行政村的通信问题就有待基金来解决了。希望“村村通”工程的尴尬即将结束。
