爱华网促使农民增收 促进城乡融合 党的十八大刚刚胜利闭幕，新时期农村面临新的腾飞，农村的下一步重点工作是加快农民增收步伐，加快农村人口集聚，促进城乡融合发展。 这一切不能按照常规思维按部就班开展农村工作，而必须进一步深化农村改革，以改革来推动农村的腾飞，这是唯一的出路。农村土地制度改革迫在眉睫。 三、改革的路径思考 编者按/党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。 然而，中国现有的农村集体土地制度成为城镇化、农业现代化的最大障碍，进一步推进城镇化、农业现代化的关键即是农村土地改革，特别是农村宅基地制度改革。 而农村宅基地涉及千家万户,关系到群众的切身利益,是土地管理工作中尤为重要的一环。 农村的所有改革最基本说到底就是土地制度改革。 一、需要改什么 今年的浙江省农村工作会议上，浙江省委印发了《关于深入推进统筹城乡综合配套改革，积极开展农村改革试验的若干意见》，时任浙江省委书记赵洪祝在讲话中提出，要全面开展“现代农业经营制度、农业技术研发与推广机制、农村土地管理制度、农村集体产权制度、现代农村金融制度、农村社区治理机制、户籍管理制度、扶贫开发体制、城乡一体的规划建设和公共服务体制”等9方面的改革创新。 在这九项改革中，我觉得核心也是战略性的是第三、第四项改革，这是带有根本性的改革。 农村的所有改革最基本说到底就是土地制度改革。比如户籍制度改革，实际也是属于土地制度改革的范畴。人与土地是一组对应关系，农村土地制度改革完成，户籍管理制度改革也自然水到渠成。 事实上，绍兴市从2009年开始，就已经在着力推进以农村“三块地”为核心的土地制度改革，制订出台了有关宅基地置换、村级集体经济发展、中心村发展、农房抵押贷款等方面的政策，这些政策都体现了推进土地制度改革的实际内容，尤其是在加快宅基地置换、流转、交易等方面，作了大胆的制度设计，具有较强的操作性。推进土地制度改革的终极目标是要让农房可以自由买卖，农房与城市房屋同等待遇，可以入市交易。只有这样，才能最终打破依附在农房和农民身上的二元分割现象。这块改革还刚启动，又十分关键，需要加大力度，所以要重点探讨这一问题。 人与土地是一组对应关系，农村土地制度改革完成，户籍管理制度改革也自然水到渠成。 改革需要顶层设计与突破。而就当前来说，基层该做的重点有八项措施，可以迂回推进改革： 1.科学规划。 要根据市域县域发展实际，根据区域规划的要求，重新明确各个行政村包括自然村的定位，明确今后10年或15年左右，哪些村需要拆迁，哪些村需要保留。一个县（市）在明确村庄布局同时，为加快人口集聚，还必须进行区划调整。 2.政策引导。 绍兴市从2010年开始，相继出台了有关推进宅基地置换、促进人口集聚等方面的政策。宅基地置换政策，说穿了就是政府作为中介在交易农民房屋，合理规避有关宅基地无法买卖的法律规定。宅基地置换政策，关键是要让利于民，要做到对农民有足够的吸引力。 3.培育中心村。 中心村是美丽乡村的重要内容。中心村是以集聚为目标的，中心村以后将发展成为中心镇。而中心镇的发展方向是培育建设成为小城市。通过中心村、中心镇的发展，梯度推进乡镇体系布局。2010年浙江省委1号文件，明确规定中心村实行城乡建设用地增减挂钩试点，农用地与置换土地可对换使用，指标借用2年。中心村培育建设，选址、定位最重要。就选址而言，主要是对农民集聚要有吸引力。所以，应选在一般乡镇或原乡镇所在地，一村或几村捆绑都可，科学规划，培育建设。 4.整治空心村。 目前农村建房上，不做除法，不做减法，只做加法，甚至是乘法，这是一种极大的浪费。村庄建设规划滞后、宅基地管理薄弱，及由此带出的大量农民建新不拆旧是形成空心村的主因。空心村直接破坏着乡村人居环境，造成土地资源浪费，加剧人地矛盾，并对已出台的宅基地置换政策形成冲击和对冲，已成为农村改革发展进程中的“绊脚石”。 空心村改造势在必行，要从根本上破解其带来的宅地废弃、空置和低效利用的核心问题，关键在于构建起完善的农村人口集聚转移机制和宅基地退出盘活机制，并加大与空心村密切相连的违章建筑的整治清理，全面盘活农村集体建设用地，深化美丽乡村建设。 据有关统计我国的空心村综合整治潜力可达1.14亿亩，仅绍兴市就有二至三万亩。绍兴市最近专门在绍兴县召开了一个空心村改造现场会，通过宣传绍兴县空心村整治的做法经验，旨在全市推动这项工作的开展。 5.加快农房抵押贷款。 农村房屋通常没有专门的权证，仅具有集体土地使用权证，而集体土地使用权证仅能证明农户对其房屋所占有的宅基地享有使用权，并不证明农户对农房具有所有权，这不仅限制了农户对农房的处置权，更体现了农房与城市房屋的不平等。 虽然政策规定，农房是不能买卖的，不能抵押贷款，但这几年，浙江各地都开始在探索，这其中农房登记很重要。 《物权法》第十条规定：“国家对不动产试行统一登记制度”，并未区分城市农村。浙江省今年也提出建立统一的城乡土地房屋产权登记制度，并出台了农村房屋登记的指导性意见。 温州龙港镇在2007年7月开展试点“房产抵押所在地村民保证方式”贷款。2007年11月，吴兴开展农房低押贷款工作试点。2008年，丽水市政府出台《丽水市人民政府办公室关于推进农村住房抵押贷款工作的意见》。2009年5月，舟山市政府以会议纪要形式明确开展这项工作。绍兴市从2011年开始推行这项工作，我们的政策不仅比其他地市有后发优势，更重要的是绍兴司法部门已从操作层面上规避了农房抵押贷款在后续处置上的一些法律障碍，事实上实现了农村抵押住房在县域范围内的交易问题。农房抵押，不仅仅是贷款问题，更重要的是为下一步农房全面交易打开了一扇窗户。 6.加快农村集体资产改革。 农村宅基地可置换交易、土地承包权在不改变用地性质下可流转、农村集体资产则要量化到个人，如果这些农民的牵挂解决了，再加上全国统一的社保医保卡，农民就可以走遍全国，不分身份地居住，这就实现了户籍制度的真正改革，建立了户籍、土地的一元化的社会制度。所以，对集体资产不只是实行“三资管理”，更重要的是要让农民自己去管理。这就需要明晰集体资产产权，折股量化到个人，允许集体资产股份转让、继承。 7.尽快建立农村产权交易中心。 上面讲的股权、承包经营权、宅基地置换都应有个场所交易，改革应有一个通道。我们可以建立一个以县域为中心，乡镇、村联合、联网的交易体系。 8.农民培训。 这是一项日常工作，不是改革，但是应该是土地制度改革的有力保障。农民有素质、有能力，就有更多机会就业，就能促进农民增收，就能促进人口集聚。浙江新型城市化指导思想上提出，城市化就是化人的过程，体现了城市化的重点从建筑形态向人的素质、人的生活水平提高的一大转变。 推进农村宅基地制度改革必须推进科学规划、政策引导、培育中心村、加快农房抵押贷款、加快农村集体资产改革等措施。 二、为什么要改 城镇化、农业现代化、农民增收等都需要推进宅基地制度改革。 可以这样说，土地制度改革重点是指宅基地制度改革，这是加快人口集聚，促进农民市民化，促进城乡融合的关键棋子，是农村改革最后一道壁垒。 中国农村的几次重大改革，第一次是安徽凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制；第二次是打破户籍管制，农民可以自由流动，可以到城里打工；第三次是发展乡镇企业，工业开始在农村发展，也是“三化同步”的开始；最后一次是粮食放开。粮食交易放开之后，市场也没有乱，粮食还连年增收。所以说，农村的每一次改革都是千辛万苦、历经磨难闯过来的。现在宅基地制度改革，同样需要我们去闯去试。 小岗村农民的改革，被小平同志称为 “中国农民的伟大创举”。创举在哪里？说白了，就是农民回避了一个所有权的敏感问题，保持土地归集体所有的性质不变，把经营权即耕种权承包给农民家庭，其产品在交纳国家税收和集体提留之后剩余部分归农民自己。但当时的改革没有触及“一大二公”的社会主义所有权体制问题，留下了二元分割的后遗症，尤其是在宅基地制度上，二元分割的现象十分严重。 按照宅基地产权演变的情况，新中国成立后宅基地立法分为两个阶段：第一阶段是1949年至1962年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转，这个阶段是我党对解放前农民土改成果的保护；第二阶段即是从1962年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转。1962年《人民公社工作条例修正草案》即“六十条”中，第一次写上宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”，同时继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》，把宅基地属于集体写入条例。1986年6月《土地法》公布，1998年8月修订版中仍规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”。而国外一些发达国家，如日本，在20世纪60年代新农村改革时恰恰是鼓励城市居民向农村购买居住地的。从国内的改革实践看，成都是国家试验区，2008年汶川地震后，大胆实施了居民向农民购买房子的试验，加快了农民人口与城市人口的对流，成都现在的农村发展完全超出了我们的想象。所以，把农房二元分割，造成农房不能流转，这是历史遗留下的错误，也是左倾思想在农村的烙印，必须改革。否则，城乡融合都是一句空话。为什么要进行宅基地制度改革？可从五个方面来提高认识： 1.城镇化推进需要宅基地制度改革。 据2011年统计，中国城市化水平为47.5%，低于50%的世界平均水平，其中，47.5%的城市化水平中已包括了居住在小城镇的1.5亿人口和进城务工半年以上的1.5亿农民工，如扣除这些人的话，城市化水平仅为35%。而国民收入与我国水平差不多的马来西亚、菲律宾，城市化率都在60%以上，日本、韩国、中国台湾都超过70%，所以，2030年前，全国将有3亿农民再进入城镇。浙江省2011年城市化率统计是62.3%，《浙江省新型城市发展规划》中，要求2015年达到65%，2020年达到72%。到2015年，全省要求各县（市）的县城和中心镇人口集聚合计要达到各县（市）的50%左右，经济总量达到70%左右。每个县（市）的中心镇数量，不宜太多，一般小的县（市）只需规划建设一两个中心镇，大的县（市）可以规划建设三四个中心镇。而现在浙江省有3万多个行政村，5万多个自然村。绍兴的城市化率是58.6%，目前，绍兴市有2000多个行政村，10000多个自然村。日本目前只有1044个村町，比20世纪50年代缩减89.8%，农村人口只占总人口的10%。这样的城镇化要求与这样的城镇化现状，逼着我们加快人口集聚，加快传统村落的整合、消亡，这就需要积极推进宅基地制度改革。 2.农业现代化推进需要宅基地制度改革。 自2004年开始，中央已连续出台9个关于“三农”发展的一号文件。2011年中央一号文件提出，要在工业化、城市化深入推进中同步推进农业现代化，主题词应是偏向农业现代化的。十八大也提出实现农业现代化，那么什么是农业现代化？说到底就是农业要有高附加值，要有比较效益，农业要园区化、规模化、设施化、标准化、品牌化，这里关键是规模化，也就是说，承包地要保护但必须加快流转。2011年底，绍兴市农村土地流转面积累计达96.7万亩，流转率达51.5%，这应该是一个比较好的数据，但存在的问题也比较明显：一是规模化流转比例不高，流转中有三分之一左右是农民自发、零星的季节性流转，形不成规模；二是土地流转期限偏短，五年以下占70%，一年以下季节性占12%；三是农业比较效益低，如目前台湾地区农民收入是浙江的5.5倍，此外，农产品安全不受保障也是一个问题。这些问题的症结都是规模不大造成的。而规模不大的根源，则在于农民分散居住，生活方式决定了生产方式，小农经济的经营方式不改变，土地流转的规模率就无法提高。 3.农民增收需要宅基地制度改革。 2011年，绍兴市农民人均纯收入为15859元，其中工资性收入占57.68%，经营性收入占34.11%，转移性收入占5.43%，财产性收入占2.78%。农民如何才能持续增收？我认为，现在企业效益不高，农民工资性收入和转移性收入大幅增加都不太可能。促进农民增收，重点要靠财产性收入增长。在农副产品价格受CPI调控的情况下，只有靠财产性收入增长拉动农民增收。而财产性收入增长，在我国只能进行宅基地制度改革来撬动。 我们再从城乡收入差别来分析。浙江“十一五”期间从2.45∶1缩小到2.37∶1，是全国城乡收入差距最小的省份，绍兴“十一五”期末缩小到2.1∶1，比全省还小，全国是3∶1，到底城乡差距在哪里？燕京华侨大学校长华生先生认为：城乡差距大，统计上有问题。2009年统计年鉴公布，2008年全国人口为13.27亿，其中城镇为6.0667亿，农村为7.2135亿，城镇化率45.68%，在城镇人口中包括了1.4亿以上常年在外打工的农民工，这就把农民家庭一分为二了，留守老人、儿童等低收入人员划为农村人口，打工农民划为城镇人口，这样的统计是不科学的，其实在农民与城市居民的收入差距上，工资性收入差距并不大，最大的还是财产性收入。城乡二元分割时，1978年全国城镇居民与农民的收入比是2.57:1，当时城镇居民居住的是公租房，农民拥有自有住房、自留地，城镇居民每户20平方米左右，人均居住面积4.2平方米，农民人均为8.1平方米。所以，当时城镇居民与农民的差距主要在工资性收入上，在财产性收入上还是农民占有优势。但到2008年，变化就大了，仅城镇居民人均拥有的房产价值就达到农村人均房产价值的10倍以上，这种差距才是实质性的。 4.解决贫困需要宅基地制度的改革。 目前的扶贫模式主要是在促进集体经济发展，绍兴的主要形式是发展异地物业，只解决集体经济薄弱问题，并不能解决农民个体的贫困。实际上对于农民个体来讲，扶贫没有太多手段，只靠一点捐助、慰问金根本不解决问题。农民贫困的根本问题是分散在山区的农民太多，他们的教育、世界观都得不到开放，他们永远都这样生活在山那边，怎么与外部世界联通？怎么去改变自己的人生？扶贫，最需要和最有效的，就是要加快推进山区人口的迁移集聚。 记得20年前去嵊州里南一个村扶贫，山上才几十个人，修路、拉电线等基础设施投入了上百万元。现在看来这种方式是错误的，应该把这样的村搬下来。还有，扶贫的方式也要转变，应该要把扶贫对象从集体转为个体，直接保障个体的生活问题，中间做到不跑冒滴漏。而现在的扶贫模式，中间环节截流现象十分严重。 我曾经专门向一位老领导讨教过一些农村问题。他当时提出：现在分田到户后，承包田能不能够在承包期中间作一些调整？人死了承包田还在那边，小孩子生下来了却没有承包田，好像不太合理，能不能够调整？我当时听了之后觉得很惊讶，觉得这个是应该要调整的。尽管物权法中明确了承包田30年不能改变，但我觉得，农村的改革一定是和法律的突破相结合在一起的，应该可以突破这个规定，对承包地进行合理、必要的调整。但到农办工作一段时间后，经过调研和思考，我发现问题没这么简单，为什么承包田分到个人后不要去调整它？是因为如果农村孩子生出来就给他承包田，以后即使到大学毕业，他的根就还留在田上，他就永远脱离不了农村，始终是一个农民。现在农村新生孩子没有了承包田，这实际上是斩断了他作为农民的根。把根斩断，当然会有阵痛，会有不公平的现象，但所有文明进步都是伴随着阵痛的。所以说，承包田不调整是方向，也是斩断农民子子孙孙的“根”的手段，经受这点阵痛，还是值得的，是为人的城市化付出的代价。当然，在这个过程中，我们要为没有了土地的这一代人解决教育、就业、社会保障等各方面的问题。
5.房产调控需要宅基地制度改革。 现在中国很纠结的一个问题就是房地产问题，压制太多，导致经济下滑，但不控制房产，实体经济就会被掏空，居住成本将会越来越高。其实只要农民的房产进入市场，供需的问题就能解决。所以城镇房产价格的调控只有跳出目前头痛医头、脚痛医脚的行政调控思维，与土地制度的改革创新，与农房入市，与农民家庭市民化制度相挂钩，这样既解决了城市高房价的问题，又盘活了农村宅基地，激活了农村土地市场，为农民增收添了翅膀。
