爱华网城市公用事业民营化虽然作为中国城市公用事业改革的趋势方向，同任何改革一样，也存在着负面效应，民营化中的腐败就是其主要负面效应之一。与民营化相关的腐败主要包括两个方面，即民营化中的国有资产流失与民营化后的寻租。本文分析了城市公用事业民营化中的腐败、形式、成因，并结合模型从预防角度上提出了治理对策。一、民营化中腐败的形式城市公用事业民营化同任何改革一样并非十全十美的，也有其美中不足。民营化的负面效应也的确存在，腐败就是民营化中的主要负面效应之一。与民营化有关的腐败主要表现为以下两种形式：一是城市公用事业企业出售中的国有资产流失。这里有必要界定国有资产流失的概念，国有资产流失是指以非公允的价格出售国有资产，导致国有资产的损失。界定这个概念是必要的，因为国有资产流失与国有资产流转是不同的。在民营化中，国有资产流转是必要的，也是正常的，它当然是指国有资产以公允的价格向私人或其它法人出售。否则，将国有资产的出售都当作国有资产流失，即民营化完全等于国有资产流失，则民营化也无法推行。当然，在民营化中也的确存在国有资产流失的现象。在俄罗斯，掌握国有企业的官员们支付微不足道的资金获得大量国有资产，民营化被称为“私囊化”(Pocketization)。①在中国试行的国有企业改制方案中，也有这样类似的案例。城市公用事业民营化过程中，国有资产流失也是难以避免的。原因在于公允价格并无严格的标准，只是理论上存在。以帐面价值作为收购依据，政府认可，民营方不见得认可；以收益价值作为收购价格，民营方认可，政府却不一定认可。其次，城市公用事业的冗员问题不管采用什么方式都是需要加以解决的。裁员过多，政府不好办；裁员过少，民营方不好办。如果将劳动力与企业资产捆绑出售，则资产的出售价格必然要求调整。如何调整则需通过谈判予以解决。而谈判结果受人为因素影响较大，在这种状况避免国有资产的流失也不可能。另外，在国有资产出售中，存在地方政府的暗箱操作，而暗箱操作正是国有资产流失的土壤。对于民营化中的国有资产流失应当辩证地看。目前，理论界对此有重大分歧，突出的事件为2004年夏季爆发的“郎顾之争”。①其实，国有资产如果运营效率较差，掌控在政府部门也同样在发生流失，只是一种“隐性国有资产流失”而已。而实践已经证明。城市公用事业的国有资产运行效率较低，说明城市公用事业若由地方政府继续掌控也是在流失。因此，即使在民营化过程中发生某些国有资产的流失，以此作为民营化改革的代价换取高效率的运营从某种意义上讲也是值得的。当然，并不是国有资产的流失就是对的，其性质一定是错误的。因为大量国有资产的流失会影响社会的稳定与公正。比如，少一份国有资产流失就多一份民营化收入以解决失业、债务等实际问题。总之，在民营化中国有资产流失完全避免是不现实的，除非放弃民营化改革的方向，重新回归旧体制。因此，必须对民营化中国有资产流失给予必要的容忍，但同时给予足够的关注，采取有力措施防止国有资产大量流失。以民营化有关的第二种腐败表现为民营化后的寻租。塔洛克等人把寻租定义为了获得垄断或取得其他政府庇护而从事的活动，②或者定义为动用资源以取得政府允许的垄断，并按自己的偏好，或者为了保护自己而改变政府管制的活动。民营化后的寻租又可表现为以下三种行为方式：一是价格寻租。作为民营后的城市公用事业企业即使能够通过降低成本以获取利润，仍有足够的动机谋求价格上涨而获取高额利润。这一点在民营化初始阶段表明得不够明显，原因在于为了方便进入城市公用事业领域。而一旦进入之后，便千方百计敦促政府规制机构通过涨价的方案。如法国里昂水务进入菲律宾后，便通过寻租的方式使水价上涨的4倍之多，这当然是政府官员得到了好处，开了绿灯的结果。二是竞标寻租。作为城市公用事业民营化的两种形式：合同承包(Contracting)和特许经营(Franchises)在竞争者中选择中标者都有一个评标的过程。由于是否中标有时不完全是出价最低者获胜，有时是综合指标最高者获胜。而综合指标的评定带有一定的主观性，因此竞标便认为有机可乘。通过寻租的方式疏通关节以中标。三是社会规制寻租。城市公用事业民营化后，规制是不会被替代的，尽管会有放松规制的发生。特别是社会规制更需强化，这也是本文的观点之一。但社会规制往往不被引起各界的关注，受规制的民营企业也希望减少社会规制的影响。因为这样也可以达到降低成本的目的，并且隐蔽性较强，不易受到公众的指责。于是，也可以通过寻租逃避或减轻某些社会规制的约束。如通过贿赂规制官员，在安全、环保、质量等方面出现问题得到官员的“关照”，以获得对其不管不问、以罚代管、重罪轻罚等“优惠”。基于以上分析，可以用图1对与民营化有关的腐败予以概括总结。 激励机制。这一种激励机制显然也将作用于包括容易被收买的人在内的所有规制机构人员，那么这样做的成本显然是太高了（张昕竹等，2000）。①这个例子说明完全避免民营化中的负面效应是不可行的，必须给予必要的容忍。但是如果腐败状况严重到足以威胁民营化的实施成果时，又必须给予必要的打压，以削减民营化中的负面效应。%20三、 削减民营化中腐败的对策%20腐败(Corruption)的成因相当复杂，如何反腐败(Curbing Corruption)也同一个国家的政治体制、经济体制、文化传统等因素密切相关，这里主要从经济学的角度就反腐败的制度设计作相关探讨。借鉴胡鞍钢、过勇（2001）的研究成果，①在此给出关于规制者腐败的改进模型，见图2。
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图2 关于代理人是否腐败的收益模型模型中，P1，P2，P3分别表示想腐败，能腐败，腐败不被发现的概率；(1－P1)，(1－P2)，(1－P3)分别表示不想腐败，不能腐败，腐败被发现的概率。U代表效用，B表示腐败的净收益，C表示腐败被发现受到的惩罚，W表示规制者的正常收入。假定腐败被发现就一定会受到惩罚，且C>B，因此有：U(B+W)>U(W)>U(B－C－W) 式（3）由上面的分析可知规制者的腐败的期望效用为：EU=P1P2[P3U(B+W)+(1－P3)U(B－C－W)] 式（4）显然，P1，P2，P3越大，则EU越大，规制者愈倾向于腐败；同时，若C>>B，则EU越小；若B>>W，则W对EU并不构成显著影响。因此，反腐败制度设计的重点在于降低P1，P2，P3，即让规制者在民营化中不想腐败，想腐败而不能腐败，能腐败因被发现而得不到腐败收益，反而遭到惩罚。故反腐败制度设计可归纳为三点对策：1、高薪养廉，降低想腐败的概率P1一项跨国调查发现，公务员工资水平（相对于私营制造业的工资水平而言）与腐败程度之间存在着一种负相关。①胡鞍钢，过勇（2001）的调查显示：大幅度提高公务员的收入，高薪养廉对于遏制腐败的有效性为2.68分（5分为最有效，0分为效果最不明显），列在反腐措施有效性的第3位。②高薪养廉首先要大幅度提高规制机构人员的工资待遇。如果规制机构人员的工资非常低，腐败就成为其生存的一种手段。提高其工资待遇还包括两个因素：一个是将部分补贴纳入工资，避免退休前后收入反差过大，弱化其“有权不用，过期作废”的腐败心理。另一个是拉大工资差距，工资提升的幅度有所不同，使工资能够反映出岗位职责。其次，对规制机构人员实行养老、住房、医疗保障制度，且拿出一块资金作为在职期间廉政奖励基金，待退休时补发，这个数额还可以较大。③一旦发现规制人员有腐败行为，可以取消其全部待遇，使腐败成为有风险的活动。其三，完善财产申报制度和收入来源申报制度，禁止规制机构人员在受规制企业中兼职，并且禁止“旋转门”的发生。④高薪养廉并不足以防止规制机构人员腐败，因为当腐败的收益B>>W（工资收入）时，其腐败的动机将大大增强，即使B还不够大，只要达到一定的量，规制机构人员仍会有一部分腐败动机。此外，依照中国目前的经济发展状况，从国情来讲也不可能将W显著提高，纳税人也是无法承受这样的规制成本的。可见，高薪养廉对于降低想腐败的概率P1的效果也是比较有限的。但是，要使规制机构人员不发生腐败，具有一定保障能力的工资待遇是一个必要条件（胡鞍钢，过勇，2001）。2、 放松规制，降低能腐败的概率P2放松规制不仅是城市公用事业民营化的必由之路，也是预防和减少民营化中腐败的制度选择。管制越多腐败越严重，腐败问题越难解决。①张维迎（2001）指出：“要象戒毒一样戒除管制”。 ②尽管张的观点有些绝对，但放松规制的确是降低腐败发生可能性的重要思路。为此，提出如下三点建议： （1）减少规制范围，引入市场规制。规制实际上又是对市场的替代，但规制范围过大过细又会扼杀市场活力，减少规制范围实际上就是把本该属于市场的还给市场。具体而言，一方面城市公用事业民营化时，国有资产进入产权市场，其转卖价格由市场给出。这样，通过市场机制可以有效地减少国有资产流失。也许市场给出的价格比资产原值低不少，但只要是通过规范的市场交易，并不一定就是国有资产流失。因为，买家(民营方)看中的是资产未来创造利润的价值，是一个收益价值，何况这个价格还是在市场竞争中产生的。同时，政府这样操作也避免了被指责为“国有资产流失”的尴尬。在德国统一时，东德的那些产业共卖了600-700亿马克，但开始评估的时候是8000亿，负责民营化工作的托管局并没有受到“国有资产流失”或腐败的指责。③另一方面，城市公用事业的特许经营权要尽可能地选择拍卖(Auction)的方式，这比一对一的谈判相比更加“公平、公正、公开”，有利于监督规制者对公共权力的使用从而减少腐败。（2）改进规制方式，减少规制收买。选择低强度激励的规制合同有利于减少规制收买。这是由于高强度激励的规制合同将使企业得到很高的信息租金，或者说正是高激励强度的规制合同，才能收买规制机构的行为有利可图。④例如，当采用价格上限规制，在设计价格上限合同时，规制机构就有很大的回旋余地。相反，低强度激励的规制合同只有较小的回旋余地，因而不易受到规制企业收买威胁的影响。这个结果的政策含义是，如果规制企业的收买威胁非常严重，应该减小规制的激励强度。在中国城市公用事业民营化初期，在目前中国的规制制度安排下，由于很多部门仍然没有政企分开，所以规制机构更有可能在制定规制合同时偏向自己控制的企业，这种“政企同盟”正是人们对这种规制体制担心的重要原因。因此，在民营化初期，或是在政企分开的改革完成之前，中国城市公用事业应采取低激励强度的规制（固定回报率规制）是有利于减少规制收买的。减少规制规则的可变性也有利于减少规制收买。如果规制决策在很大程度上依赖于规制机构对规制企业的成本和需求估计，那么利益集团就肯定会觉得收买规制机构有利可图，由此产生严重的收买问题，这是很容易理解的一般原则。为了减少规制收买的可能性，在设计规制时，需要减少对规制机构私有信息的依赖。当然这样做也有不足之处，可能会形成官僚化的制度环境，对于发挥规制机构的积极性将产生不利的影响。（3）公开规制信息，增加合谋难度。收买威胁之所以存在是因为规制机构比委托人有更多的信息，因此减少这种信息不对称就会增加合谋的难度，减少收买的可能性（张昕竹，拉丰，易斯塔什，2002）。这个结论对中国城市公用事业民营化非常有现实意义。从目前中国规制过程来看，信息封闭、决策不透明的现象非常严重，消费者根本不知道城市公用事业的经营状况，规制机构公开的数据非常有限，根本说明不了什么，消费者根本不知道包括价格在内的规制决策是怎么做出的，依据是什么。这样做的结果必然是黑箱操作，以牺牲消费者利益换取部门利益。一般来说，可以采取一些积极的措施，尽量减少规制机构操纵信息的可能性，特别是可以借鉴英、美等发达国家决策透明化的优点，迫使规制机构采取透明的规制过程，如公开的价格听证会，广泛地利用咨询资料，独立的上诉程序，对有关决策公布书面并且详尽的解释文件。由此可以看出，公开规制信息，保持规制透明度可以使规制机构的委托人尽可能地接触到其他方面的意见和建议，有关的数据及规制机构的推理过程，这样做在一定程度上可以减少委托人与规制机构间的信息不对称程度。目前中国城市公用事业公开规制信息的主要做法是召开价格听证会，这比过去是一个很大的进步，是可取的。问题在于现在的价格听证会多流于形式，表现在：听证会的代表构成不合理，参加听证会的代表多为规制机构人员、规制企业代表，而专家、消费者、代表较少；听证会的时机把握不合适，往往是在准备调（涨）价前仓促召开；听证会的信息传递较为仓促，常见的是听证会召开前两三天才将有关信息通报专家或消费者代表，这样专家或消费者代表根本没有时间认真研读和准备；听证会的意见影响较小，听证会在某些规制机构看来就是走个程序，专家或消费者代表的意见对规制机构的调价方案的影响力相当有限。基于上述现象，有必要对价格听证会进行规范和完善，要建立人大代表、学者、消费者能够充分发表意见，参与并监督政府规制行为的机制。①予以完善的措施包括：扩大专家、消费者在听证会中的构成，使听证会代表具有广泛性；规制机构定期将有关信息发布在网站上，供听证会代表查阅，或者提前1-3个月将有关信息送达听证会代表，供其研读和准备；听证会的召开时机应适当提前，避免仓促准备；听证会的召开在有条件的情况应安排媒体直播或采访，扩大听证会的公开面；准备实施的调价方案应公示，进一步征求各方意见后才确定实施。3、 强化监督，提高发现腐败的概率(1－P3)监督包括组织监督、新闻监督、司法监督、立法监督、内部监督、公众监督等6种方式。组织监督是指发挥党组织、纪委的监督作用，定期对干部进行谈话、考核、测评，对之及时提醒、教育、挽救。新闻监督则以新闻报道、调查、评论等形式，将官员置于媒体监督之下。司法监督是指司法机构自主、独立地开展有关腐败案件的检控、审判，不受各级行政官员的干预。立法监督是指立法机关以立法权、重大决策审批权对行政进行监督。内部监督以行政监察、纪律处分、首先警告、行政记过等方式纠正偏差。公众监督是指公众通过言论、举报及合法的游行示威对腐败加以揭露、监督。强化监督的意义在于尽可能多地及时发现腐败行为，使其受到应有的惩罚。在中国城市公用事业民营化进程中，在做好组织监督、立法监督、内部监督的同时，做好司法监督、新闻监督、公众监督具有着不可替代的作用，也是目前反腐的重要潜力环节。其一，强化司法监督，提高反腐机构的独立性。反腐机构是否具有较强的独立性是反腐工作能否取得明显成效的要求之一。强化司法监督，提高反腐机构独立性是出于三个方面的需要：首先，要防治腐败必须要防治执法机关的腐败，很难想象受到利益集团干预的反腐机构能够行使它的权力；其次，随着腐败手段的秘密化，反腐机构也必须专业化，这样才能保证及时侦察、发现腐败活动，找到有力的证据腐败活动以打击腐败。第三，建立一个独立的反腐机构还有助于保护那些提供线索的公民或组织（胡鞍钢、过勇，2001）。反腐机构的独立性应该表现在这样几个方面：办案过程的独立性，指反腐机构开展工作的独立性，其办案过程不得受到其他机构，特别是一些地方党政干部的干预；办案经费的独立性，反腐机构应该有独立的预算，这样就不会受到政府部门对其财政方面的制约，也能根据办案需要增加投入；人事安排的独立性，反腐机构的人事安排不应受到地方人事部门的影响，这样就可以保证反腐机构的人员在办案过程中不会被相关者利用一些借口调离或受打击报复。其二，强化新闻监督，提高新闻媒体的自由度。在世界范围内信息日益容易获得的时代里，媒体的广泛影响和技术进步使知识和信息成为经济生活的主体。①民主是腐败的天敌，而新闻自由则是民主的重要体现。只要新闻媒体站在独立、客观、公正的立场上，新闻自由越能得到保障，发现腐败的机会就越多。2004年,广州市天河区法院对广州侨房公司起诉《中国改革》杂志社报道有失客观公正一案做出了判决，判决《中国改革》杂志社胜诉。①这个判例既说明新闻媒体的监督有利于发现腐败，也说明新闻自由应受到法律的保护。建议鼓励和保障新闻自由，新闻媒体的正常工作不受有关部门干预，赋予其客观披露官员腐败行为的新闻采访和言论自由；允许新闻媒体对涉嫌腐败的案件进行报道与监督，这同时也有利于防止司法腐败，并对涉案人员形成威慑力量；司法机构应向新闻媒体通报案件查处情况，由神秘化转向公开化或半公开化，只有在符合公众利益的特殊情况下，才能对信息予以保密，就是说公开是正常，不公开属例外；禁止对新闻媒体机构或人员进行打击报复，涉嫌违法犯罪的要给予法律惩罚。其三，强化社会公众监督，提高社会公众的参与性。从腐败案件的发生情况而言，不仅与内部监督缺位有关，而且与缺乏公众监督有关。另一方面，70%以上的腐败案件都是公民举报的。②这说明强化社会公众监督对于发现腐败行为有着特殊的意义。加之城市公用事业事关社会公众的日常生活，事关社会公众的基本利益，社会公众也有监督规制者的必要。当然，无论是反腐还是防腐，都不能靠发动政治运动，也不能搞群众运动，但是必须依靠人民群众，依靠人民的广泛参与和政治民主，这是中国反腐败的最大力量。强化社会公众监督，提高社会公众的参与性应该做好如下工作：第一，加大人民群众在公共事务的参与程度，充分发挥各级人大的监督职能，从制度上保证人民群众的参与，不做政治摆设。第二，要求政府及时披露各种与公众利益相关的信息，使公众获得更多的知情权与表达权，要求规制者向社会公众定期发布有关城市公用事业运营的财务状况、管理政策等。第三，逐步实现社会公众的直接选举权，建立规制者向市长负责，市长向选民负责的权力运行机制。第四，积极鼓励公民举报腐败案件，不但要保障举报人的人身安全和个人权利，还应给予一定的物质奖励。特别是鼓励内部人举报，由于这些人处于腐败集团内部，对腐败细节非常清楚，如果他们能主动举报，无疑对发现腐败、成功起诉都有重要的作用。对于主动举报的内部人，在司法方面给予减刑或豁免的激励措施。参考文献：1. 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