政府职能的错位 矫正错位的政府经济职能



     中共十八大宣告改革还将继续,这让改革派松了一口气。改革派代表人物、经济学家吴敬琏说,在十八大之前的一两年,改革存在着走什么道路的争论,一条路是向市场化改革的方向走,另一条路是向强化政府和国有经济管控的方向走。十八大报告强调,“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”,要发挥市场在资源配置中的基础性作用。这就明确了市场化改革的方向。

  十八大之后,2012年12月15日至16日,中央经济工作会议召开。会议传承了十八大精神,提出要“以更大的政治勇气和智慧推动下一步改革”,并将制订改革总体方案、路线图、时间表。

  改革的共识有了,改革的方向也确定了,但具体到改什么、怎么改时,意见还是难以达成一致。比如,深化国企改革没有争议,但对国企有无垄断问题,看法并不一致,这已经直接导致收入分配方案至今未能通过。十八大报告称,改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,怎么处理?十八大强调充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,这就要求政府要逐步退出经济活动,但怎么退?

  中国的改革开始于1978年对计划经济的突破,1992年虽然确立了市场经济的改革框架,但计划经济以权力配置资源的现象仍然普遍存在,远未实现市场在资源配置中的基础性作用,政府依然主导着经济发展。长期以来,政府就像一个公司,每年给自己确立一个GDP增长目标,然后以手中的行政权力集中人财物各种资源,全力完成这个目标。由于能否实现GDP目标,关乎到各级政府官员的升迁,这就导致地方政府不断展开GDP大战。政府主导经济活动,首先要解决资金问题,光靠税收是不够的,于是土地财政、地方融资平台也就由此而生。30多年来,以政府投资主导的GDP增长模式,对于拉动GDP的快速增长确实很见效。改革开放以来,中国GDP的年均增长率几近10%,1978年GDP仅为3,645亿元,2012年已突破了50万亿元大关。

  30多年来,中国GDP的增长速度让人叹为观止,但是,由此而产生的问题也是前所未有。中央经济工作会议认为,“我国发展仍面临不少风险和挑战,不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧,企业生产经营成本上升和创新能力不足的问题并存,金融领域存在潜在风险,经济发展和资源环境的矛盾仍然突出。”这表明,以政府投资为主导的GDP的增长方式不可持续,已到了不得不改变的时候了。

 政府职能的错位 矫正错位的政府经济职能
  政府长期以来以投资主导GDP增长,取代市场配置资源的基础作用,干预市场价格,过多地管理微观经济事务,导致无力履行应尽的提高效率、增进公平以及促进宏观经济稳定与增长的经济职能,从而使中国经济中的弊端和险象越积越多。

  政府主导的GDP增长模式不仅产生了很多经济问题,还带来了诸多的社会问题,例如,两极分化长期存在,难以改观。2013年1月18日,国家统计局公布十年来中国全国居民收入的基尼系数,2003年0.479、2004年0.473、2005年0.485、2006年0.487、2007年0.484、2008年0.491、2009年0.490、2010年0.481、2011年0.477、2012年0.474。

  国家统计局公布的数据,与前不久,2012年12月,西南财经大学中国家庭金融调查在京发布的数据有较大差距。西南财经大学的数据显示,2010年中国家庭的基尼系数为0.61。

  按照国际一般标准,基尼系数在0.4以上表示收入差距较大,当基尼系数达到0.6时,则表示收入差距悬殊。基尼系数全球平均水平为0.44,即使从国家统计局的数据来看,10年来我国居民收入两极分化的程度也是不容乐观。

  当年,邓小平说,让一部分人先富裕起来,然后再走共同富裕的道路。这也可以理解为执政者与全国人民达成的“社会契约”。现在,少数人通过正当和不正当的手段成为千万富翁、亿万富翁,但整个社会两极分化却愈演愈烈,中产阶层坍塌,社会处在极不稳定的状态。

  中国经济和社会中产生的这些问题,显然与市场化改革不到位,特别是与政府经济职能错位有直接关系。政府在市场经济中的职能本来有理所当然应该做的事情,但政府却长期以来专注于替代市场的功能,或过多地干预微观经济,使中国经济发展受到严重影响。因此,划清政府和市场的边界,明确政府在市场经济中的定位,应是现阶段改革的核心和关键。

  中国经济不断积累的问题和风险,也使政府意识到自身改革的必要性。2012年10月,《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》出台,其中规定“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”

  这两个“凡是”表明政府有决心进行自身的改革,把创造财富的经济活动留给企业和个人,但依然留下了政府怎么退出,退出后怎么监管的问题。

  在现代经济中,市场失灵难以避免,这也是政府干预经济的理由。但公共选择理论认为,政府活动的结果也未必就能校正市场失灵,因为政府活动本身也许就有问题,甚至造成更大的资源浪费。比如,金融危机期间,中国政府的“4万亿”投资,最终并没有遏制住经济增速的下滑,还产生了很多负面影响和问题,导致经济对投资的过度依赖、产能过剩等问题。那么,面对政府失灵,我们应该怎么办?公共选择理论为此提出了两条思路:一是市场化改革,二宪法制度改革。前者是由芝加哥学派提出,后者是由弗吉尼亚学派提出,其代表人物是詹姆斯·M·布坎南等人。

  关于市场化改革,在国内早有经济学家提出。但宪政制度改革,是近年才提出的事情,经济学家比较集中在财税改革方面。中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年说:“2011年政府财政收入(包含卖地收入)占GDP比重已经达到30%,30%是什么概念?已经重回计划经济年代。1978年,我们刚刚开始改革开放的时候,财政收入占GDP就是30%。”但复旦大学韦森教授认为,从“宽口径”的宏观赋税来看,“已占GDP的34-35%,虽然还没有西方发达国家的高。但是,西方国家的税收大量地用在老百姓身上,即公共和民生支出上,而我们的财政收入,则大量用在建设上了,包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。”

  一方面,从财政收入角度看,改革已有倒退的疑惑;另一方面,政府财政运作就像一个“黑箱”,缺乏透明度。从社会上关心的“三公经费”、“年底突击花钱”,到各级政府债务的真实状况,纳税人都不得而知。因此,一直以来,学者们特别关注《预算法修正案》的进展情况。《预算法》关系国计民生,素有“经济宪法“之称。学者们一直在努力推动《预算法》修改和中国各级政府的预算公开和透明,呼吁“以预算民主为核心制衡政府财权”。

  2012年7月,在《预算法修正案》二审稿被放到全国人大网站上向全国公开征求意见期间,复旦大学韦森教授牵头并组织了近20位教授和专家在上海召开了专题讨论会,对《预算法修正案》进行逐条研究并提出修改意见。据韦森教授介绍,《预算法修正案》二审稿向全国公开征求意见,共收到33万条修正意见,可见人们对政府改革的关注程度。

  经济学家和公民要求,政府征税要征得纳税人的同意,政府每一笔预算支出也要经由人民代表审议批准。这在西方经济学中,属于宪政经济学的研究内容。宪政经济学是由1986年诺贝尔经济学奖获得者布坎南创立,同时他还是公共选择学派奠基人和代表人物之一。

  鉴于现在国内经济学家对宪政经济学和财税改革的关注,有学者说虽然布坎南已于美国时间2013年1月9日去世,但他的思想将在中国复活。

  中国改革开放虽已30多年,但从改革的进程来看,特别是从政府在市场经济的定位来看,我们并没有深刻领悟到市场机制的要义,正像萨缪尔森在《经济学》(19版)一书前言中写到:“像中国和印度等曾经严重依赖于集中计划体制的发展中的大国,若想赶上当今富裕国家的生活水平,恐怕很有必要去进一步理解和把握市场经济制度的精髓。”

  《经济学》第19版已是萨缪尔森的绝笔之作,这段话可以说是他对中国的临终箴言。

  

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