爱华网国家发改委在下半年将不会对经济“急刹车”，调控政策将仍然侧重于结构调整，重点是继续遏制高耗能、高排放和产能过剩行业的产能扩张
本刊记者 李其谚 张环宇/文《财经》杂志/总191期
在上半年滚烫的统计数据陆续出炉之后，国家宏观调控的下一步走向成为各界关注的焦点。作为中国宏观调控的主要指挥中心，国家发展和改革委员会（下称发改委）对中国经济形势的判断尤其引人注目。 中国是否会出台更加严厉的宏观调控政策？7月30日召开的国家发改委工作研究会议，成为了判断下一阶段宏观调控走向的风向标。会议为期四天，按惯例在每年年中召开。来自国家发改委、各省市发改委、经贸委和物价局的主要负责人聚集一堂，对经济形势和调控政策进行研究。令人略感意外的是，从会上传来的消息显示，发改委对于经济形势的整体判断要比想象中乐观。 会议第一天，国家发改委主任马凯明确表示，“经济增速偏快，存在着转为过热的可能……但还不能得出经济过热、应改变宏观调控经济取向、必须立即下猛药的结论。” 这一判断，为下半年的宏观调控定下了基调。从随后几天分组讨论中传递出的信息看，国家发改委在下半年将不会对经济“急刹车”，调控政策将仍然侧重于结构调整，重点是继续遏制高耗能、高排放和产能过剩行业的产能扩张。 在“偏快”与“过热”之间 7月31日，国家统计局发布的6月宏观经济景气指数预警信号图显示，在反映宏观经济运行的十项经济数据中，工业生产指数首次处于“偏热”的红灯状态。 事实上，上半年宏观调控重点“关照”的对象——高耗能、高排放行业的增速丝毫未减。其中，规模以上工业企业增加值同比增长18.5％，增幅同比提高0.8％，钢铁、有色、建材、石油加工及炼焦、化工、电力等六大高耗能行业增加值合计增长20.1％，增幅比工业增长速度高了1.6％。
基于对各种数据的分析，北京大学中国经济研究中心教授宋国青和高盛中国首席经济学家梁红的看法是，中国经济正在加速，存在“过热”风险，其程度与2003年和2004年间相若。 发改委宏观经济研究院常务副院长刘福垣认为，目前从中国整体经济层面上来看，人口过剩、就业不足、产能过剩、产品积压，流通性方面也存在过剩现象，因此不能说中国经济出现过热局面。 “现在热的是什么？是地方政府的投资过热，是政绩工程的热。这是虚热，不是真热。它们越热，中国的经济就越冷。”刘福垣告诉《财经》记者。 国家发改委主任马凯则认为：“目前的经济状况是由于总需求严重大于总供给，所引起的全面的、持续的价格上涨。” 他指出，虽然上半年中国经济增速偏快，投资持续处于高位，物价上涨的压力很大，但没有出现煤电油运全面紧张的局面，也没有出现严重的通胀，因此尚不能得出经济过热的结论。 “双高”调控：困局突围 自从公开承诺“十一五”期间单位GDP的能源消耗水平比“十五”期末降低20%之后，中国政府就一直深陷对高能耗、高污染行业（下称“双高”行业）的治理困局。 降耗第一年，政府就对“双高”行业下了一系列“猛药”，试图遏止其过快增长。如以产能和机组大小画线，关停小机组；执行差别电价，对“双高”企业收取高电价；制定每年降耗4%的任务和能效考核体系，将指标层层分解到各级政府和企业等等。但这些政策没有收到明显效果——2006年，不仅工业增长速度没有明显放慢，全国每万元GDP的能耗与2005年比，也仅下降1.33%。这意味着在2006年，4%年度降耗目标仅完成了三成。进入2007年，“双高”行业产能的增速仍然没有下滑的迹象。 “高耗能、高排放行业的过快增长，不仅增加了节能减排的压力，也加大了宏观调控的难度。遏制高耗能、高排放行业过快增长，是当前宏观调控的紧迫任务。”7月下旬，发改委经济运行局副局长贾银松对媒体公开表示。从6月开始，国家发改委会同八部委在全国范围内开展了“双高”行业专项大检查，发改委将根据调查结果，研究制定更加有效遏制高耗能、高排放行业过快增长的政策措施。 7月30日，国家发改委主任马凯透露，下半年发改委将采取一系列更为严厉的打击措施，坚决遏制“双高”行业的扩张。 马凯称，首先是继续分解淘汰任务，下半年将把水泥、焦炭、电石、铁合金等重点行业淘汰落后产能的任务，分解到相关地区和企业；其次，发改委将对重点地区、行业实行更严格的市场准入标准，对没有完成淘汰落后产能任务的地区，从严控制国家安排投资、核准的项目资金；在今年大检查的基础之上，发改委还将继续清理和纠正一些地方对高耗能、高排放行业的优惠，加大差别电价实施力度。此外，还将通过一系列经济政策，包括价格政策、税收政策、财政政策等，加大调控力度。 然而，在淘汰措施层层加码的情况下，地方政府仍然对执行前景表示犹疑。地方发改委一位官员在向国家发改委汇报情况时透露：“在经济发达省份还好，但是西部的很多地区关停淘汰非常困难。去那里一看，一个县就一两家企业，全县的财政都指着这个企业吃饭！让他们怎么关？关了以后税收和就业怎么解决？” 国家发改委的一位副主任也表达了担忧——“现在虽然有些行业的关停工作实现了时间过半、任务过半。但我更担心剩下的企业可能都是一些‘硬骨头’，比如私人企业，关停了就无法收回投资。” 针对这种情况，马凯透露，下半年中国将建立落后产能的退出机制。由中央安排资金，通过专项转移支付，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予适当支持，同时，也要求地方安排相应的资金支持淘汰落后产能。 上述政策之外，发改委在下半年还将建立一系列节能减排的配套政策，如加快建立和完善节能减排指标体系、检测体系和考核体系；发布粗钢、水泥、火电、铝等高耗能产品能耗限额强制性国家标准；加强节能技术研发和市场推广；加强污染的防治等。 《财经》特约经济学家谢国忠认为，对于“双高”行业的调控，落实中最大的问题还是有法不依。为了GDP高速增长和解决人口问题带来的收入压力，地方政府不得不对某些“双高”企业视而不见，而“双高”企业降低成本占领市场以后，又形成新的恶性循环，使得更多企业不愿为减排增加投资。而且，这些产品中往往大量出口。“形成低价商品由别国消费者享受，而生产这些低价商品所形成的污染则要由中国消费者买单的恶性局面。” “价改”与通胀：两难抉择 除了遏制“双高”行业，资源性产品价格改革和环保收费改革也将是国家发改委在下半年力推的政策。但面对上半年已经开始逼近的通胀，决策者不得不面对两难抉择。 发改委价格司司长曹长庆透露，下半年多项价格政策将继续推进。在排污费改革方面，国家将逐步把排污费的标准提高到能够补偿环境治理的成本。2009年之前，将二氧化硫的排污费标准提高一倍；全面推行垃圾处理收费的制度，扩大垃圾处理费收取的范围，费用征收标准提高到可以补偿垃圾处理企业的收集、运输、处理等环节的成本；全面开征污水处理费；提高水资源的价格；继续落实差别电价等。 “资源性产品的价格和环保收费改革的目标，是要真正反映资源的稀缺程度和供求状况，适度引入市场竞争机制。在不能形成竞争的环节，也要考虑市场供求，发挥价格在资源配置上的作用。”曹长庆表示。他同时也承认，在下半年推进上述改革仍将面临很大困难。比如，这些改革将涉及不同部门、企业利益格局的调整，还要考虑宏观经济情况和人民的心理承受能力。 《财经》特约经济学家谢国忠支持中国对于资源产品价格和环保收费的改革，认为是应对目前形势的可行之策。世界上很多国家都采用税收机制来降低能耗和污染问题。在中国，污染者付费以及弥补环保成本等原则，有助于解决原来污染制造者受利的现象，可以促使更多的社会力量参与到社会环境治理中来。 上半年，中国消费者价格指数（CPI）平均同比增幅达3.2％，超过了3％的预定目标。对此，马凯一方面认为，目前还没有出现严重的通胀；另一方面也承认，价格上涨压力大，是今年上半年经济运行的主要问题之一。 中国国际金融公司首席经济学家哈继铭认为，“通过价格手段促进‘两高’问题的解决，在时点上应和通胀的高峰期错开。” 在这种压力之下，发改委在下半年将出台一系列稳定价格的政策。譬如加快价格检测预警机制，并在年内控制政府调价项目的出台。“凡是居民消费价格平均涨幅已突破当地预期调控目标较多的地方，年内原则上不得出台促进节能环保以外的新的政府调价措施。” 国家发改委一位副主任则在会议上指出，虽说现在为了控制通胀率而不允许政府调价，但还是给资源性产品价格改革留出了空间。 厦门大学能源经济研究中心主任林伯强告诉《财经》记者：“遏制高耗能产业的增长，这两年政府行政性的手段已经基本都用了，实践证明效果不大。目前可行的方法是提高能源价格，上调资源税。但面临通胀的压力，政府很可能因下不了决心而采取微调价格的政策，而微调恐怕是解决不了什么问题的。” 主体功能区规划 8月初，国家建设部网站公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。与此同时，国家发改委副秘书长杨伟民在发改委工作研究会上也透露了中国主体功能区的编制情况。据悉，全国主体功能区编制规划将于9月完成初稿，并开始征求意见。 所谓“全国主体功能区”，是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局办法。根据这一规划，全国国土空间将被统一划分为四类。一类是优化开发区，即国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；二类是重点开发区，即指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；三类是限制开发区，即资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；四类则是禁止开发区，即禁止开发的各类自然保护区。 一位参加发改委年中会议的人士透露，主体功能区的编制是一个非常复杂的过程。要把全国所有县的经济数据都输入，比如能耗数据、人口数据，最后得出哪些地区可以优化开发、哪些地区必须进行限制开发的结论。 目前中央的部委已经完成了对全国主要城市的数据统计，剩下的将留给各省去做，最终覆盖中国960万平方公里的土地。对于每个开发区的指标，国家将实行严格限制。 据参与编制的官员透露，国家的财政、税收等宏观政策的调整，也将根据每个主体功能区的特点进行倾斜，目的是改变无论环境是否允许，各地都在大上“双高”产业的局面，最终形成合理的空间开发格局。 然而，作为一个新的行政政策，主体功能区划分能否突破地方政府对于GDP的高涨热情和“有令不遵”的习惯思维，仍有待考量
