爱华网近年来，大规模征地制造了大批失地农民。据有关部门统计，截止2008 年，我国失地农民人数已经超过4000万。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间非农建设占用耕地将超过5450万亩。依据现代农业经济理论的观点，一般每征用一亩耕地，就伴随1.4 个农民失业。据此有研究者预测，到2030年我国失地农民的数量将达到1.1亿人，其中将有5000万以上的农民处于失地又失业的状态[ 1 ]。这些农民在失去土地后，也随之失去了他们生存发展的基础，他们的利益遭受了很大的损失。随着失地农民身份的转换，各种各样的问题、矛盾也随之凸显出来，特别是在社会保障方面，失地农民遭受了很大的利益损失。因此，重视失地农民的社会保障，使他们能够享受到改革与发展的丰硕成果，是构建和谐社会的需要，也是全面建设小康社会的需要。 一、我国失地农民的历史演进
农民失地的问题早就存在，1949 年新中国成立伊始，城市建设基础设施建设曾征用了大量农地。但是，由于当时实行的是集体经营土地方式，没有产生大量的失地农民。1978年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在20世纪80年代中期、90 年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题就已经产生，但在政府计划安置下，失地农民利益没有受到多少损失。直到2000年以后，发生了第三次大规模“圈地热”，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施建设，越来越多的土地以种种形式转为非农用地，导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群体。 二、失地农民社会保障现状 失地农民数量不断增加，就业生计问题堪忧。按照《全国土地利用总体规划纲要》计划，2010～2030 年间全国预计失地和部分失地的农民将超过7800 万人。农民没有了土地，就业就面临困境，生计也会颇为艰难。据国家统计局抽样调查，70%失地农民的生活受失地影响，有60％失地农民生活困难，有81％的失地农民对未来生活担忧。其中，担忧养老占72.8％、经济来源占63％、医疗占52.6％。且受文化程度和技术水平等因素的影响，大多数失地农民再就业人员工作不稳定，收入较低，大部分选择外出打工或从事服务业。部分人员尤其是50 岁以上的中老年人，成为了彻底的农村剩余劳动力，空闲在家，失去了生活来源，收入出现严重分化。农村居民文化素质、知识技能通常相对较低，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术和低社会参与的职业，社会地位低下，就业不稳定性大，失业比例高，难以支持农民在城市长期居住。同时，加之政府征用土地后并没有对这些劳动力进行妥善的就业安排，也缺乏对失地农民的再就业培训，随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，习惯了在土地上耕作的失地农民就业难度就更大了。 征地补偿标准和农民获益比率偏低。《土地法》规定征地补偿有三部分组成，一是土地补偿费，按每亩土地前三年平均产值的6-10倍补偿，二是青苗及其地上的附着物补偿按市场价补偿。三是劳动力安置补偿费按每亩土地前三年平均产值的4-6倍补偿，而且土地补偿和劳动力安置补偿费之和最高不得超过按每亩土地前三年平均产值的30倍。失地农民的征地补偿标准过低，难以满足失地农民参加社会保险的需要，是当前征地补偿安置工作的最大难题。另外，在征地补偿偏低的情况下，失地农民仍摆脱不了“层层剥削”。2009年12 月31 日，在《三联生活周刊》中一篇题为《土地收益分配失衡被指引发冲突农户所得低10%》中很详细地用拆迁经济学计算了地方政府、开发商与被拆迁人各自利益。研究者朱东恺与施国庆利用相关统计数据计算的结果显示，土地用途转变增值的土地收益分配中， 政府大约得60%～70%，村一级经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%。 补偿安置办法单一,失地农民长远利益保障被忽视。现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿。这种经济补偿机制是必要的，也发挥了积极的作用，但大量的实证调查证明，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。这种补偿考虑了短期最低现金补偿，暂时解决了眼前利益，而把大多数失地农民排除在城镇保障之外，使农民既失去了拥有土地所能带来的社会保障权利，且同时又无法享受与城镇居民同等的社会保障待遇。使他们成为“种田无地，就业无岗，社保无份”的三无公民［2］。即使一部分已建立社会保障体系的地方，社会保障覆盖面小，保障程度低，也很难使农民生产、生活得到保障。此外，农民一般都缺乏投资意识和理财能力，对低补偿费用很快就会消费完，生活保障始终是个很大的问题。 失地农民社会保障体系构建不完善。失地农民有别于农民，又不同于城市居民，处于社会保障的真空地带。许多失地农户靠征地补偿款来维持生计，几年后补偿款用完，生活也就没有了保障，在养老保险、失业保险、医疗、教育等社会保障没有完全落实好的情况下，农民失地后得不到任何形式的社会支持和帮助。由于户籍等原因，目前还没有将失地农民纳入到城镇居民社会保障体系之中。参加最多是新型农村合作医疗，其次是养老生活补贴，基本上没有城镇居民所享有的社会保障、失业保险等。不少失地农民现行每月社会保障金跟不上物价的上涨，连解决生活都存在困难的问题日趋突出。社会保障制度的不健全使农民在失去土地后无法通过社会保障制度缓解因失去土地而遭受的损失。在市场经济条件下．农民处在弱势地位，生活生产的风险也将日益增加。社会保障制度仍然没有发挥作用。 三、改善失地农民社会保障的建议 提高征地补偿标准，规范补偿发放行为。为了保障失地农民利益，必须结合失地农民的实际需要来制定合理的征地补偿标准。从全局的角度、长远的角度考虑失地农民所面临的基本生活、就业、住房和社会保障等迫切需要解决的问题。要尽力实现农民在土地被征用后生活水平不降低，并且有较稳定的生活来源，从而使失地农民能够得到公正、合理的补偿。在当前的征地补偿发放过程中，存在着分配混乱、弄虚作假、暗箱操作等现象。被征用土地开发所带来的巨大收益，只有很少的一部分发放到了失地农民的手中，而其中的很大部分被都开发商和地方政府所获取。在征地收益分配过程中应该坚持向失地农民适度倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头。这样不但可以妥善解决征地过程中产生的各种矛盾，有效减少弄虚作假、暗箱操作等现象，而且可以更好地保护失地农民的利益。 拓宽就业途径，促进失地农民再就业。对于失地农民来说，解决他们的再就业问题，就是从根本上解决他们的社会保障问题。政府可以通过对失地农民进行宣传教育转变他们原有的就业观念，积极破除失地农民头脑中的“等、靠、要”思想；在税收、贷款等方面出台相应的倾斜政策，鼓励失地农民自主创业；加强针对失地农民的再就业技能培训，以提高其在劳动力市场的竞争能力等。 建立、完善多层次的医疗保障制度。在完善失地农民的医疗保障过程中，应该倡导国家、集体和个人共同投入、风险共担的模式，努力建立多种形式、多个层次的医疗保障制度。首先，应该针对失地农民建立有效的医疗救助制度。加强民间与政府结合，努力引导企业、慈善机构及个人等多方面的捐助，来充实失地农民医疗救助体系的资金。其次，努力将商业保险发展成可以为失地农民提供医疗保障的另一种重要的方式，例如：为失地农民在某个商业保险公司投保团体大病保险等。最后，要继续积极建立完善新型的合作医疗保障制度。 制定、完善针对失地农民的社会养老保险制度。在完善失地农民的社会养老保险时，已经就业的失地农民，要尽快纳入城镇职工养老保险体系的范畴， 而尚未找到工作的失地农民，应建立有别于城镇职工的养老保险模式。应该建立多种渠道来筹集养老资金，例如：政府承担的部分可以从年度财政中提取或从被征土地出让金中按比例提取；村集体所需承担的部分可从征地补偿费中提取；个人所需承担的部分可以从征地安置补助费中提取等。此外，在土地被征用所获得的土地出让金中，应该将其中一部分资金用来建立被征地农民的社会保障风险准备金。 为失地农民提供受教育和培训的机会。社会保障制度在历史上随同社会经济和科学技术而不断发展，是社会进步的重要标志。实际上，现代社会保障制度的内容十分广泛，它不仅包括了人们的物质生活方面，而且包括人们的精神生活方面。失地农民不仅有生存权的问题，而且也有一个发展权的问题。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。 为失地农民提供法律援助。失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。［3］“物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别!”这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障，它可以通过提供法律帮助的形式以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。 参考文献 [1]叶继红.生存与适应—南京城郊失地农民生活考察[M]．北京: 中国经济出版社，2008 ［2］丁同民.健全我国农村土地征用法制路径初探［J］.河南大学学报(社会科学版)，2010.03 ［3］党国英.关于征地制度的思考.现代城市研究，2004.03
