爱华网作者：施建刚|
我国中部地区六省(山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西)，地处内陆腹地，起着承东启西、连南贯北、吸引四面、辐射八方的作用，战略地位十分重要。然而，作为中国曾经最富裕的区域，中部地区在中国的经济版图中渐趋“塌陷”，其经济发展水平与区域核心地位极不相称。 2005年3月，温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出“促进中部地区崛起”的战略，引起举国上下极大的关注。多数学者认为，中部与东部在经济发展水平上的差距，主要是由这些地区的城市在经济实力和发展水平上的差距决定的。积极利用国家关于城市发展的宏观政策提高城市化水平，成为了促进中部经济快速发展、实现崛起的战略性选择。 中部地区在崛起过程中，一方面城市化进程将不断加快，另一方面人口也将持续增长。这两个不可逆转的趋势将引致大规模的土地需求，并使得土地问题成为前所未有的挑战摆在中部诸省面前。能否有效化解中部地区面临的土地问题，成为关系到中部地区城市化能否顺利推进，进而影响到“中部崛起”战略能否实现的关键问题。 目前中部地区城市化进程中的土地问题主要包括以下四个方面。 首先是沉重的农地保护责任与旺盛的土地需求之间存在尖锐的矛盾。中部地区除山西省外均为农业大省，承担着保证我国粮食安全的重大责任，历史上划定的农田保护区甚多。由于基本农田保护数量是一个比例数量(区域内耕地数量的80%以上)，因此中部地区承担着极大的农地保护责任。而无论是城市化还是工业化，都难以避免需要占用部分耕地，从而使得中部地区在“农地保护”与“城市化”之间往往陷入两难的困境，并由此滋生相当多的矛盾。 其次是人地矛盾突出，可开垦土地潜力有限。中部地区人口众多，农业历史悠久，土地开发比较成熟。加上近年来国家出于生态的考虑对土地开发有诸多限制，中部地区可供开发的后备土地资源十分有限，人多地少的矛盾突出。 再次中部地区在政策上遭遇“后发劣势”。改革开放以来,国家先后对东部发展实施了沿海开放战略,对西部采取了大开发战略,对东北老工业基地制订了振兴战略,有效地推进了上述地区经济的发展。毋庸讳言，上述地区在高速发展中,因国家政策尚不完善而抢占了改革的先行利益。而当中部地区跨入大发展阶段时,国家政策已逐步完善。在看似完全公平的国家政策下,中部地区不公平地失去了可以利用的国家模糊政策的空间。就土地而言，改革开放后相当长的一段时间内，国家土地管理的宽松政策对东部沿海地区经济发展起到了巨大的推动作用。而中部地区的崛起刚一起步,就遭遇到“世界上最严格的土地制度”的刚性制约。在这种大背景下,很难期望中部地区享受到沿海地区曾经享受过的待遇。 最后中部地区的土地利用现状不容乐观。中部地区城市化水平低，缺少超大、特大的中心区域城市，城市规模小、密度低，土地利用粗放。同时，城市土地利用结构不合理，工业用地比例过高。无疑，土地低效利用的现状成为了中部地区城市化进程的桎梏。
中部地区土地问题矛盾重重，处处擎肘，结构性失衡往往牵一发而动全身。如何破解中部地区的土地难题，进而使城市化进程加快，从而让下一个3亿人的发展模式成为可以复制的国际经验？ 我认为破解之道不外有三。 第一要转变观念，实现城市化与土地资源优化配置的良性互动。近来关于中部地区的崛起有一种观点认为：沿海发展已经牺牲了农业，如果中部的农地再被城市发展占掉，中国将产粮无地，因此中部地区城市化应该慎行。诚然，由于我国城市化发展水平远低于工业化发展水平等一系列客观原因，城市发展过程中出现了一些不合理利用土地的现象。但一个不容否认的基本事实是，城市化能够提高土地集约经营和规模经营的程度，最终能够有利于土地资源实现优化配置。应该看到，在中部地区城乡二元结构矛盾突出的背景之下，适当满足中部地区建设用地的合理需求，固然会使中部地区的农用地存量有所减少。但工业化、城市化的步伐加快了，有利于农村劳动力向非农产业转移，有利于提高农业的集约化和现代化水平，最终只会使农业发展受益，而且从中可以形成具备产业优势的发展结构。从长远来看，高品位的城市化有利于土地资源优化配置，从而实现城市化与土地资源优化配置的良性互动。一味固守，保持农耕，反而会阻碍中部崛起。 第二要内外兼修，争取支撑性土地政策与内部挖潜并举。一方面，在国家实施严格的土地政策的大背景下，中部地区应积极争取一些能助推中部实现崛起的支撑性土地政策，尽可能地满足中部地区城市化、工业化进程中合理的用地要求。比如，中部地区应积极争取国家有别于东部地区的土地政策，适当放宽对土地使用数量的限制，通过降低中部的土地售价形成有较大差别的级差地租，以此来促进需要土地的项目向中部转移；中部地区还可以积极争取国家弹性化的耕地总量动态平衡政策，在中西部用地总量控制的情况下，通过“耕地占用权交易”等经济手段缓解土地需求压力，从整体上更充分地发挥土地效力。另一方面，中部地区必须清醒地认识到，现阶段开始的中部崛起不能再期望以类似改革开放初期的东部模式为发展路径，最根本的出路还在于内部挖潜、走自己的道路。所以中部地区应该苦修内功，通过提高开发区土地利用的集约化水平、盘活破产、倒闭企业土地等举措，充分挖掘内部潜力以缓解土地需求压力和城市化压力。 第三要城乡并重，广开渠道。在城镇，通过土地置换、“城中村”改造等措施，合理调整城市存量土地利用结构和空间布局，籍此提高土地资源集约利用率，使城市土地利用走上内涵发展为主的道路。在农村，由于土地管理长期得不到重视，中部广大农村地区建设用地使用中普遍存在利用粗放、布局混乱和闲置过剩等问题，这部分土地的数量十分惊人。中部诸省应切实加强村庄规划，通过因地制宜地开展土地整理、宅基地置换等工作，提高农村土地的集约化经营程度和产出水平，在土地“开源”上做足文章。 中部地区正处在城市化水平快速提高的关键时期，面临着东部产业转移和国际资本加快向内地拓展的难得机遇。崛起之路注定不是寻常之路，而土地“瓶颈”是崛起路上无法回避的关键问题。中部地区无法回避土地问题带来的城市化问题和发展路径问题，只能积极转变观念，走“内外兼修，城乡并重”的路子，土地“开源”与“节流”并举，多方寻求土地问题的破解良方，最终走上城市化与土地资源优化配置的良性互动之路。由是中部发展路径方可期待。 ［作者为同济大学经济管理学院教授、博导，中国房屋土地资源信息管理研究中心主任、房地产研究所所长］
