爱华网一条大江，横贯东西，跨越若干行政区划，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也将是下游
文/周阳
我们就是真把它（浙江某知名矿泉水的水源）变成洗脚水，你们也没有办法啊。”在安徽黄山市街头，我们不时听到这样的声音。黄山市民常常戏谑地称处于他们下游的浙江某知名矿泉水是他们的“洗脚水”。 这条水源就是新安江。事实上，黄山市民对新安江穿城而过还能保持优良的水质倍感骄傲和自豪。“洗脚水”之说大多数时候只是这种情绪溢于言表的一种形式而已。 但其中暴露出的问题也着实令人担忧：一条大江流域宽广，上下游之间的资源共享关系果真会被如此粗暴而轻易地看待和处理吗——在中国遍布着如同新安江这样的跨界流域。 独善其身？ 近年来，生态资源的保护、开发和利用在中国被提升至前所未有的高度。生态环境不仅仅被看作是额外需要保护的对象，而是更加与城市发展紧密结合起来，并以当初建设工业园区的热情和方式在全国推广开来。 “十五”计划提出，到2005年，全国有4-5个省和300-400个市、县开展生态示范区建设试点，并在此基础上产生120个国家级生态示范区；而“十五”计划结束时，全国共批准528个生态示范区建设试点，其中233个被命名为“国家级生态示范区”，海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、河北等9个省开展了“生态省”建设。 “十一五”规划则将“生态省”数量提高到15个左右，建成并命名15个左右生态市（县），创建400个国家级环境优美乡镇和8000个生态村。 为了达标和建设生态园区，各省市在自己的职权范围内做了最大努力，包括基础已经很好的黄山市：从建立生态办的领导机制到规划目标和考核，层层下达指标、各自严格职守。 但有些问题却反倒变得突出起来—— 江苏是第一批开展生态省建设的地区之一，但是6月初的无锡水污染事件却让这个“生态省”备受考验。太湖蓝藻大面积爆发，造成无锡市饮用水源地水质恶化，而这次蓝藻危机暴发的内在因素是污染物大量排入造成太湖水体严重富营养化。 无锡市政府为此承担巨大压力，无锡市民更是付出了沉重的代价；与此相对应的，却是整个苏锡常环太湖地区的许多企业都没有做到达标排放——上世纪80年代以来，环太湖区域的工业化和城市化进程加速推进，太湖却为之付出了沉重的代价，正成为长三角地区的一个公共“污水盆”——在这个层面上，太湖不仅仅是无锡的太湖。 无锡水污染事件甚至还波及南京、上海等长江流域的大中城市，关于用水安全的担忧一时喧嚣尘上。 其实，早在上世纪末，江苏苏州与浙江嘉兴之间就发生过长达十年之久的水污染纠纷。 江苏省苏州市盛泽镇与浙江省嘉兴市为邻，麻溪港为两地界河。自20世纪90年代以来，盛泽镇印染业快速发展，它所产生的污水进入河网后给下游造成严重的污染。麻溪港是嘉兴市的一条河流，由于来自上游的污染，水产养殖业不仅遭到严重损失，生活用水质量也在不断下降。1993年，这里曾发生过由于上游污水造成大量死鱼的事件，十余年来，当地群众虽然通过多种途径呼吁，但水污染没有得到根本治理。至2001年11月22日凌晨发生的“沉船筑坝”事件达到顶点。 历史的再次重演，加深了我们对经济发展和现行环保体制下水污染必然性的忧思。紧随无锡水污染事件，巢湖、滇池蓝藻爆发，武汉东湖也陷入了同样的困局，苏州、长春、南京等地又相继传出蓝藻爆发或者可能爆发的消息。 令人感到宽慰的是，到目前为止，新安江依然水质良好。 新安江是钱塘江的重要源头，其优质水源是经济发达的浙江北部和东部地区生活和生产的保证。新安江流域跨皖浙两省，是浙江省最大的入境河流，也是连接安徽黄山市和浙江杭州市的一条重要水上通道。新安江源头及主要干流均在黄山市及宣城市绩溪县境内，经由黄山市的街口流入浙江省境内的新安江水库。 据介绍，新安江是目前全国为数不多的比较健康的河流之一： 通过地处上游地区的黄山市十多年来的保护和建设，森林覆盖率达到75%以上，为全国平均值（18.2%）的4倍以上，大大提高了涵养水源和水土保持的能力；国家环保总局在该流域省界国控断面所设的水质自动监测结果表明，上游黄山市流入新安江水库的地表水水质均达到国家Ⅱ-Ⅲ类地表水水质标准。这些优质水资源为下游地区的电站、千岛湖景区和杭州等地供水提供了坚实的保障，使新安江成为名副其实的山水画廊，同时也为下游地区经济发展提供了相当大的水环境容量。 但是近两年，黄山市提出要东向融入长三角，大力发展工业经济。这一背景下，新安江还能逃脱工业发展中的普遍性水污染厄运吗？ 保护的代价 在黄山市民的心中，为保护新安江，他们已经付出了不小的代价，包括经济发展的缓慢。 2004年新安江黄山市流域内人均GDP为7297元，而杭州市人均GDP达到38858元，是黄山市流域内人均GDP的5.3倍；经过两年的工业经济发展，到2006年，黄山市人均GDP为12230元，而杭州市已经超过6000美元，达到51871元人民币——工业化的加速度在黄山市并没有凸现出来。 统计数据还显示：2004年之前，黄山共关闭污染企业、厂矿147家，损失产值21.06亿元，损失就业岗位21048个，损失利税2.58亿元；否定污染项目56项，总投资9.1亿元，估计损失产值21.36亿元，减少就业人数5525个，估计损失利税2.36亿元。而即便近两年大力发展工业经济，黄山市也依然严格控制绝不上马污染项目。 在损失经济发展机会的同时，黄山市对水土流失严重区域建造了拦沙坝、江边护岸等工程设施，建成沿江护岸近百公里，总投资10亿元；各类水库的除险加固工程总投资1亿元；1982年至2004年黄山市已开展水土保持小流域综合治理50条，总投资1亿元，其中国家投资2698万元，地方配套3495万元，群众自筹4439万元；歙县北岸镇、深渡镇新安江河段“白色污染”及水面漂浮物比较集中，每年开展一次清除垃圾污染活动，近万人参加，出动船只30多只。 “今后，生态保护的实际投入与长期维持优良生态系统的投入需求之间将可能出现越来越大的差距，而经济发展的滞后将严重削弱上游地区对保护和建设成本的承受能力。”黄山市环保局生态科负责人说。 换言之，随着工业经济的高速发展，生态系统遭到破坏的风险概率在不断提升，一个城市需要拿出更多地财力来应对随时可能发生的污染事件。 届时的投入会有多少？可以参考的数字有：黑河流域综合治理需投入20多亿元，石羊河流域治理需要50多亿元，塔里木河流域综合治理需投入100多亿元，渭河综合治理需投入200多亿元，淮河水污染治理需投入上千亿元。 这显然是黄山市所无法承受的；而且一旦发生类似的支出，将贻误经济发展更多——在黄山，经济发展和生态保护互为因果、相互制约的关系，正集中体现在新安江的身上。 但一条大江，横贯东西，跨越若干行政区划，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也将是下游。自20世纪60年代建成新安江水库和新安江水电站以来，新安江一直在浙江省至华东地区的经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用。
新安江水电站是新中国成立后自行设计建造的第一座大型水电站，据90年代初期统计数据，仅杭州市每年减少企业停水停电的损失就超过40亿元。新安江水库蓄水后，形成巨大人工湖，成为闻名遐迩的“千岛湖”国家级风景名胜区。
同时，钱塘江是一条著名的咸潮河流，由于咸潮上溯，河口地区特别是杭州市的主要取水口经常因氯浓度超标而停止取水，严重影响工业和城市供水安全，而新安江水电站在枯水大潮期加大优质淡水的下泄水量冲淡压咸，有效提高杭州市的供水保证率；新安江水系水质达标率100%，对于提高富春江和钱塘江的水环境容量，改善钱塘江水质，保障杭州市的工业和城市饮用水供水安全，也有着重要的作用。 在中国经济发展进程中，有一条不成文的规则影响深远：虽江河之大，排污有容量，但先发展的先排，后发展的不让排了便偷排；而往往先发展的都在下游，后发展的都位居上游。所以上游发展经济后，除了造成整条流域的生态破坏，还将环境污染中一部分甚至大部分外部成本会转移到下游发达地区；或者上游牺牲经济发展，建设水利设施和进行生态保护的正向效益向下游延伸，但成本却主要由上游地区来承担。 从目前的情况来看，黄山市尚属于后者，但无法确知的是，在经济发展的诱人利益面前，黄山市是否也会变成新安江水污染的“始作俑者”，也就是“洗脚水”的制造者？ 据记者了解，今后几年内，黄山市的工业化城市化水平必将有一个较大的提高，预计2010年和2020年新安江流域上游地区GDP总量为207.11亿元和414.21亿元，增长率分别为14.5%和11%；相应的，废污水排放量也会大幅增加，黄山市将同时面临加快经济发展和加大生态环境保护力度的双重压力，预计2010年所需生态建设和保护各项总投入为8.27亿元，到2020年总投入9.43亿元，达到维护流域生态不至恶化的相持于稳定阶段的投入水平。 而来自浙江省环保部门的统计资料显示，这个省近年来每年排放的工业废水达16亿吨左右。按照目前的污染物排放水平计算，每创造1亿元GDP就要排放28．8万吨废水，在GDP年均增长9％的情况下，到2010年浙江省废水的排放量将是目前的2倍。 在同一流域的上下游之间，在发展中和发达地区之间，生态保护的责权利分配也应该是平等的。 阮本清是新安江流域生态共建共享机制研究项目的负责人，他指出，对于新安江流域上游地区来说，目前有三种发展模式可供选择：一是走常规发展模式，即许多地区已经走过的“先污染后治理、先破坏后修复”的老路。这样的结果是不仅上下游地区都将受到水污染和水生态破坏的危害，严重影响全流域的可持续发展，而且治理成本也将成倍增加；二是继续加大地方生态保护力度，但经济实力难以维系；三是全流域生态共建共享和经济一体化发展的新机制，即“谁受益谁补偿，谁破坏谁治理，谁共建谁共享”。 所谓生态共建共享机制，在中国并非全新话题，林业是率先实行这一机制的领域，而在水资源方面，泉州市在晋江、洛阳江流域上下游推进区域间环保基础设施的共建共享，已有中心市区的江南组团与晋江市区两个污水处理厂实现城市联盟建设；广东东江水质保护也进行了相关的探索。 但是，新安江依然与众不同的是，它需要在安徽省黄山市和浙江省杭州市两个城市之间达成共同努力——而其他案例则都发生同一个城市，或至少在同一个省内。 双城计困境 关于跨省界的河流污染问题，在中国历来是通过事后干预的方式来解决的。 比如，2001年江苏苏州与浙江嘉兴之间的“沉船筑坝”事件。事件发生的第二天，国家环保总局与水利部等有关部委出任“协调官”，两省签订了《关于江苏苏州与浙江嘉兴边界水污染与水事矛盾的协调意见》。至此，10年跨界污染从激战期终转入平缓期。但事实上，两省边境的跨界污染纠纷并没有从根本上得到解决。 而最近一次的无锡水污染事件也是以中央的行政批示收尾：2007年6月，温家宝总理做出重要批示，2008年6月底前，太湖流域所有城镇都必须建设符合标准的污水处理厂，完善管网铺设，做到不直接向太湖或流域内的河流排污水；已经建成的污水处理厂，完善配套措施，增加脱氮、脱磷设施，有条件的污水厂要进行尾水处理；在今年年底之前，凡是不能达标排放的化工企业一律实行停产整顿，整顿不见效的，一律不得恢复生产；在2008年6月底前，达不到新排放标准的企业将一律坚决关闭。 但是，这样的批示仍然需要各地方政府的切实执行才能见效；另一方面更多的河流湖泊需要一个防患于未然的长效机制——比如，类似“新安江流域生态共建共享机制”。 这一机制的具体方案包括建立新安江流域生态共建共享示范区；设立示范区专项资金，推动生态环境保护、循环经济合作、环境保护监测合作、生态环境保护科技和产业合作等；建立黄山千岛湖杭州大旅游圈；推进产业与投资方面的合作；加强基础设施建设合作等。实现以上功能，还需要建立一个示范区的联席会议制度，由杭州市和黄山市分别选派工作人员以进行组织和协调工作。 据介绍，这一设想最初由全国人大常委会副委员长盛怀仁提出。盛怀仁来到新安江调查工作时，有感于新安江的保护，提出是否应该和浙江省之间建立起一种补偿机制。 黄山市于2005年开始邀请水利水电科学研究院专家进行定量研究，2006年3月方案通过全国人大的专家评审。 何少苓，全国人大代表、中国水利水电科学院副总工程师，在2006年两会期间与数十名代表共同提交《关于新安江流域建设生态共建共享示范区的建议》的议案，即被列为当年重点督办的12条建议之一。 “对一条河流的上下游来说，其生存权和发展权应该是平等的。”何少苓说，“但建立生态补偿机制、建立完善的流域生态共建共享并不是一朝一夕能建成的。” 黄山市生态办负责人回忆说，建议案当即得到全国人大的支持。2006年5月16日，为督办人大代表提出的重点建议，国家发改委召开“关于建立新安江流域生态共建共享示范区”重点督办建议首次座谈会议，财政部、水利部和国家环保总局部门的代表出席会议，同时还邀请了安徽省发改委、黄山市环保局，浙江省发改委、杭州市环保局的代表，以及中国水科院代表近40人参加。 “共享示范区的建议一开始也得到时任浙江省委书记习近平的支持。”但是，目前进展依然不大。 2007年，全国人大继续督办关于新安江的共享示范区建议，并将之交给财政部、水利部和国家环保总局，新安江流域成为全国三个试点区域之一，希望能在今年有“实质性进展”。 何少苓说：“我们应该看到，并不是所有人都赞成实施流域的生态补偿，出于对本地区利益的考虑，流域内的各地区、各部门之间常会在补偿内容及补偿量等问题上产生分歧，这当然需要上级部门尽早形成一个统一的协调机制，但同时，当地的官员也需要开阔视野，立足于全流域，因为从长远看，流域内外区域的可持续、健康发展往往离不开流域的协调发展。” 行政协调机制之所以在这一条江的未来命运中扮演了如此重要的作用，是因为在水资源的保护方面，法律和市场都有其失灵之处。 我国《水法》虽然规定了水资源属国家所有，水资源实行有偿使用，但在水资源使用与保护的权属方面尚没有明确的法律规定，难以避免“公地悲剧”的发生，谁都想最大限度的享受资源环境效益，但同时又不愿分担保护和建设的成本；同时，目前仍存在收费太低、收费体制不健全等诸多问题，导致水价太低不能有效促进水资源的合理开发利用；而对于跨行政区域的问题，《水污染防治法》也规定由有关地方人民政府协商解决或由其共同的上级人民政府协调解决，但终究是一种事后追究的手段，而生态一旦破坏，复原是相当困难的。 再说市场手段。一度排污权交易被广泛推崇，所有原有和新增的排污企业先购买“原始”的排污使用权，然后把排污权引入市场，企业之间随行就市进行交易，通过市场化手段控制本地的污水排放。但是，排污权交易的主体是逐利的企业，生利的条件是公平的市场竞争——流动的河水没有行政界限，如果上游地区继续排放污水，对于下游企业来说，就等于市场机会的不平等，“区域内总量控制和排污权有偿使用和交易的效果就会等于零”。 看来，在黄山市大刀阔斧发展工业经济之前，妥善安置新安江的未来，的确需要从政府层面来协调解决。 但是，“尽管黄山市大力推进，两家（黄山市和杭州市）根本就还没有坐下来细谈。”黄山市生态办负责人坦言，这绝不是由两市环保局出面就能解决的问题。
