爱华网3号文件如果能够真正落实下来，对违反规则者严厉处罚，那么，中国的土地使用效率就会提高
文/易宪容
新年伊始，国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》(以下简称为3号文件)。通知强调，为了切实保护耕地，就得大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、土地利用效率高、符合中国国情的土地利用新路子。文件认为，节约集约用地是民族生存的根基，是国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是中国必须长期坚持的一条根本方针。3号文件将对房地产市场产生巨大影响。 提高土地使用效率刻不容缓可以说，土地与银行信贷是房地产市场发展与繁荣的核心。特别是在土地公有及银行信贷政府严格管制的情况下的中国，土地与银行信贷政策对房地产市场的重要性更为明显。所以，近几年来，对内地房地产市场的调控一直都是在土地与银行信贷管理上。但是，由于对土地与银行信贷管理的理解不同，出台的政策也有所不同，达到的效果自然差距很大。比如，银行的信贷政策直到2007年下半年才触及问题的核心所在(即对投资与消费进行区分，在此基础上采取不同的价格)。对于土地，尽管这几年来，政府出台的政策不少，但实际存在的问题与政策要求仍然差距很大。3号文件的出台就是要缩小这种差距。 3号文件的重点与新意表现为三个方面：一是如何提高土地使用效率；二是对闲置土地采取严格处罚政策；三是对违规用地禁止银行金融支持。3号文件重点强调了土地的使用效率问题，并出台相关规定来保证土地使用效率提高。事实上，任何国家的土地都是既定的，它不能多，也不会少。因此，如何更有效率地使用既有土地，是每个国家经济得以发展的根本所在。这几年不少人一直在说，房价上涨是由于住房供应过少，因此，政府就得拍卖更多土地来建造住房，增加供给，以此来调整房价。但土地供给增加了，住房价格却越来越高。也就是说，这几年土地供应的快速增长，没有解决房价快速上涨问题，房价上涨速度反而更快了。为什么？ 一是土地使用效率问题，即不少拍卖出去的土地并没有生产出可出售的住房。二是对住房的界定问题。如果住房是投资品，而且这个房地产市场的风险又有政府隐性担保，加之银行低利率政策及信贷便利，岂能不吸引人进入房地产市场投资？这时，对住房投资需求是无限的，有效供给根本就无法满足这种投资需求，房价岂能不涨？在中国，深圳应该是规划比较好、土地使用效率较高的地方，但与香港相比仍然差距很大。香港的土地开发了一百多年，仅用去了22%，但深圳的土地如果按目前开发进度，五年后就没有了。
再看看北京，尽管北京的土地是上海的6倍，但能够产出上海房地产产值的6倍吗？北京的情况如此，其他二线以下城市土地使用效率就更低了。因此，3号文件的出台对内地土地使用效率的提高是十分重要的。既然要集约型用地，提高土地使用的效率，那么，未来各个城市土地拍卖就得采取严格措施，做好土地使用长期规划。土地自然增值收益应归国家提高土地使用效率应该注意以下几个问题：一是土地产权界定与产权保护，二是土地溢价如何来分配。 中国目前有两种土地所有权：国家土地与集体土地。国家土地所有权表面上是土地公有制，但土地的产权界定在国家身上，这就面临着公有产权虚拟性问题。因为，国家并不是一个具体的产权主体，而是必须通过一级级政府机构中的人来行使公有产权。这样就必然导致产权运作中严重的委托代理问题。在这种情况下，土地产权运作的成本与收益就无法体现在产权所有者身上；反之，土地运作代理人则能够通过手上的权力，把土地运作收益地方化、单位化甚至个人化。目前，中国土地市场腐败、土地财富掠夺、小产权房等问题，无不源于这种土地所有权委托代理问题。可以说，中国的土地问题如果不能够从这根子上入手，要让中国土地资源有效配置是不容易的。此外，作为一种国际惯例，无论是土地公有制还是私有制，地尽其利、地利共享是现代文明社会政府基本的政策目标。即使是土地私有制国家，如果私人违反国家赋予土地财产权之社会目的，或较有私人用途价值更高的公共目的需要时，国家将行使最高支配权利，对私人土地所有权进行限制，使土地资源能够实现公共利益及社会职能，达到社会公平公正的理想。也就是说，土地在国家支配权下，民众自由管理、使用、收益、处理其土地所有权，这是土地完全所有权的性质。但是，土地价值与个人不动产、投资环境改善和反映社会整体价值具有不可分离性，为了顾及社会公平性原则，对于非个人投资努力而来的土地增值部分，应以赋税手段收归国有。 也就是说，按照国际惯例，即使是在土地私有制国家，土地溢价可以分为个人或企业改善增值部分及自然增值部分。对于前者，由于是个人或企业投资，增值部分自然归投资者所有。但对于后者，这一部分的土地溢价是非资本利得，其溢价不应该归个人或企业所有，而是要归国家所有。 土地税收制度缺陷是房地产业混乱之源就目前中国的土地市场来看，由于相关税收制度不健全，过高的土地溢价导致内地土地市场投机炒作严重。可以说，中国的土地税收制度存在严重缺陷，这是中国房地产市场秩序混乱的根源。3号文件就是要对此进行调整，但这仍不够。政府对内地土地的管理，不仅在于如何保证土地使用效率，更重要是通过有效的土地税收制度，把不是靠个人或企业努力所获得的溢价收归国家。不少人一直在强调房地产市场的国际惯例，但为什么在这一点上不按国际惯例行事呢？在土地私有情况下，自然的土地溢价都能够收回国有，那么，在土地公有制情况下，为什么就没有一种有效的税收制度让土地及不动产的自然溢价为国家所有呢？这就是我们的土地税收制度不足了。 当然，在3号文件中，也要求了各地政府严格执行闲置土地处置政策。比如，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。这些规定无论对土地炒作、囤地的房地产开发企业都将产生重大影响。目前，关键是如何让这些政策落实，不让这些政策被地方政府化解。大家可能记得，2004年所谓的“8-31”大限，不仅没有保证土地公平公正的合理交易，反而成了各地政府大量低价格出让土地的契机。从对闲置土地的处罚规定上，我们看到了政府对房地产市场整顿的决心。在目前内地房地产市场存在许多制度规则缺陷的情况下，尽管房地产开发商一直在利用这些缺陷大获其利，但政府也在不断对政策进行修改与完善。因此，内地房地产市场回归理性只是时间问题。 总之，3号文件对房地产市场的影响会很大，问题是这个文件如何落实与实行。如果这个文件能够真正落实下来，对违反规则者严厉处罚，那么，中国的土地使用效率就会提高，内地房地产市场也会出现大的改观。易宪容中国社会科学院金融研究所研究员
