爱华网即将开始的新一轮政府机构改革不仅仅是部门和人员的精简，同时也是公共服务体制的逐步确立
本刊记者 王萃
北京东长安街2号的商务部算得上中国政府机构设置中分久而合、合久而分的典型，在以往几次政府机构改革中，商务部及其前身一次次被打破重组，屡易其名—1982年第一次政府机构改革，对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部；1993年第三次机构改革中对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部；2003年，为适应中国加入世贸组织后的国内外贸易环境，在第五次机构改革中，国家经贸委撤销，其内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能并入外经贸部，组成了新的商务部。 同样，国家发展和改革委员会、信息产业部等大部分国家部委也在历次政府机构改革中经历了更名、重组和职能调整。但对在国家部委工作的成千上万名工作人员，也许这并不是变化的终结。那些不久前才熟悉的称谓，厘定职能的科室都有可能在新一轮机构改革中发生变化。 2007年中共十七大报告中，在关于加快行政体制改革的论述中，出现了“探索实行职能有机统一的‘大部门体制’”的新提法，并强调要“抓紧制定行政管理体制改革的总体方案”，当年底举行的十届人大三十一次会议，建议将国务院机构改革方案列入2008年人大政协两会的主要议程。明确的政策信号引发了中国政府将开始进行第六次机构改革的诸多猜想，并在两会前夕成为舆论焦点。对无数有可能直接牵扯其中的人，这或许意味着人生命运和前途的改变，而所涉及众多的部门、企业，则可能是新一场利益的博弈。 国家行政学院教授汪玉凯分析，此前5次行政体制改革的落脚点基本上是“精简、效能、统一”，而即将到来的第六次行政体制改革与以往最大的不同，是不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标，而把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体的服务职能，与以往5次改革相比，是一种体制性的进步。 “(机构)体制改革一直是渐进性的。在经历了过去5次改革之后，现在看来还有很多问题。于是这次推出一种新的改革思路，能够真正推动改革。”他对《环球企业家》表示。 大部门制 尽管对新一轮政府机构改革的具体方案仍然停留在猜测阶段，但改革的要点和突破方向在舆论上已逐渐形成共识，其中探索实行“大部门制”被认为兼具紧迫性和现实可操作性。中央机构编制委员会办公室机关事务管理局副局长左然曾向媒体表示，大部门制方案正在紧锣密鼓进行中，“唯一可以确定的是，3月份人大会之后，就可以和大家见面了”。
所谓大部门制从形式上是借鉴西方市场经济成熟国家在部门设置上的经验，要旨是将政府机构中性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府，更有利于建立一个决策、执行分开的行政管理体制。 这被很多人认为可以解决目前政策执行中政出多门、部门间存在利益冲突、行政效率降低、一些政策难以有效执行的弊端。一些评论对目前的现实直言不讳，国家行政管理学院教授李军鹏认为“在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉”；而其他如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆，质检部分管产品，工商部门管市场，各自为战；能源行业，国家发改委、商务部、电监会多头监管。汪玉凯甚至举出更极端的例子：“按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林指出，部委林立，决策职能过于分散，到头来重大决策反而可能无人负责，结果相当数量的部委将主要职能放在了执行上，同时又不承担决策责任，大大强化了部门利益。中国2005年发生在吉林省的化工装置爆炸并引发松花江水污染事件未能及时得到有效控制，一个重要原因就是水利、环保等多个相关部门间缺乏协调联动。某种意义上，中国尽管在15年前就已经确定了市场经济改革的方向，但行政改革的步伐却落后于整个国家市场经济的需要。研究行政机构改革的专家认为，机构设置计划经济时代的特征没有完全消除，部门的设置非常细，“最早是有一点业务就设一个部委，部门很多，比如机械工业行业就设了9个部，有管电子的……有管飞机的，完全是学苏联那套计划经济模式”，汪玉凯评论。1982年第一次机构改革前，国务院的部委一度达到100个，1982年一下子精简了39个部门，之后虽有精简—膨胀—再精简—再膨胀的反复，但国务院正式机构大体保持到六七十个的规模。至今国务院仍有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。政府机构设置过多过细，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况仍十分普遍。相比之下，市场经济发达国家政府部门一般不超过20个，美国部级机构只有15个，英国18个，法国18个，德国14个，日本12个，韩国18个，新加坡15个。 事实上，仅仅强调行政管理职能，伴之以条块分割，是造成中国政府部门数量难以被压缩的重要原因。而按照大部门制的思路，以政府部门的社会管理和公共服务为导向，整合相关职能，不仅原有部委数量可以大大减少，更重要的是可以借此推进政府向公共行政体制转型。 而各方专家则提出了大部门具体设置方面的建议，将现有28个部委调整到18-21个，比如，整合石油、电力、煤炭、核能和电监会，成立大能源部；整合农业、粮食、林业等部门成立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政，成立大交通部；以及整合文化部、信产、广电总局等机构，成立大文化部。从目前情况看，能源部成立几无悬念。而被关注过的银监会、证监会、保监会三会合一，由于中央政策研究室副主任郑新立公开澄清中国金融行业目前仍以包括央行在内的四个部门分工负责为宜，看来暂时还不会被纳入议程。 作为国内体制改革的研究部门，中国(海南)改革发展研究院早在2006年就提出了大部门制改革建议，其院长迟福林表示，目前大能源部、大运输部、大环境部是社会呼声比较大的，也是现实条件比较成熟的，可以最先列入改革日程。 鉴于伴随着中国高速增长，中国能源消费和能源进口激增，能源缺口已经成为制约中国未来发展的瓶颈之一，制定和执行统一的国家能源战略的必要性凸显。在《能源法》即将出台的背景下，建立一个统一的能源部已成共识。 《能源法》起草专家组专家肖国兴公开表示，成立统一的能源主管部门是首要问题，“现在有十来个部门管理能源，运行成本过高，行政效率过低”。 另外据媒体报道，随着中国政府对可持续发展模式以及环境成本的日渐重视，成立大环保部也在推进当中。目前中国环境保护滞后于经济发展，环保总局面临着巨大压力，但却不是国家环境保护的决策机构，缺乏足够的权威性，往往心有余而力不足。2007年底，中国环境与发展国际合作委员会曾以正式建议书上报国务院，希望将国家环保总局升格为环保部，同时将地方环保机构从属地管理改为垂直管理。环保总局内部人士透露，2008年环保总局直接升格为环保部的可能性很大，或者会借机构改革的契机，整合相关的部门，成立一个大环保部。 但是，尽管呼声很高，许多专家指出，包括大部门制探索在内的新一轮机构改革仍然不可能一蹴而就，政府转型本身需要一个过程，渐进式改革仍然是最现实可行的途径。一些专家指出，如果对现有政府机构全盘进行重组，一步到位，必将牵动从中央到地方众多部门和人员的利益，遇到相当的阻力，相比之下，对现有部门具体职能划分的微调更为可行。 但另外一些人则有不同意见，认为改革如果过多迁就现实，在一些根本问题上改革不彻底，会耽误时机，使新一轮机构改革走过场。 “渐进式改革不等于什么时候都没有一个阶段性的突破。”迟福林说。 即将开始的新一轮政府机构改革不仅仅是部门和人员的精简，同时也是公共服务体制的逐步确立 改革开放以来的五次政府机构改革 1 1982年——提高政府工作效率，实行干部年轻化 1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，同时开始废除领导干部职务终身制，精简了各级领导机构。 第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。 2 1988年——转变政府职能是机构改革的关键 1988年的政府机构改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如，撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部；撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部；撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部；撤消国家物资局，组建物资部；撤消城乡建设环境保护部，组建建设部；撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部；撤消水利电力部，组建水利部；撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。 3 1993年——适应建设社会主义市场经济的需要 中国将建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革目标后，1993年进行了第三次政府机构改革，并首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，目标和具体措施不完全一致。 4 1998年——消除政企不分的组织基础 1998年中央人民政府实施迄今为止涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。目标是尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革后，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有共10个工业专业经济部门：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。 5 2003年——建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制 2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。
