爱华网国务院机构改革方案将目前的28个部委减少到27个，既不是此前舆论盛传的“理想版”，也不是“现实版”，而是还低于“现实版”的“超现实版”。而现实中，一些地方政府机构改革也始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈
王安/文
国务院部门27个，比先前减少一个 高高举起，轻轻放下。 大部制改革，此前只有点蛛丝马迹，瞬间就变成舆论风暴的中心。3月11日14时，在十一届全国人大一次会议第四次全体会议听取关于国务院机构改革方案的说明前1小时，这个被称为“大部制”的改革方案谜底轰然揭开。 而在此前，在人大政协两会会议期间，在两会之前的1年乃至数年间，无数“地下组织部长”的无数方案版本满天飞。借助网络，此次国家行政机构改革，变成了全民大戏，且台上台下互动。 此次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，比先前减少一个。 大部制改革方案具体内容包括: ——国家发改委要减少微观管理事务和具体审批事项，与财政部、央行等部门形成更加完善的宏观调控体系。 ——组建国家能源局，由发改委管理。 ——组建工业和信息化部，组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理，不再保留国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室。 ——组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。 ——组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。 ——组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。 ——组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。 ——国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。 十七大报告提出探索大部制 舆论总是过于热情，称此次大部制改革是深化政治体制改革的一个契机。但引人注意的是，所有官员的公开说法都是行政体制改革。
“大部门体制”的提法源于中共中央十七大报告。报告称，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。 目前中国政府机构存在微观管制过多，而宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务又相对薄弱。另外，政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉错位，对经济造成阻碍作用。中国经济体制改革基金会秘书长樊纲的研究成果显示，1999-2005年间，中国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。 一些例子听起来颇为极端。比如一辆出租车，在城市运行归建设部管，一旦出城行驶就归交通部管。食品卫生，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，各自为战。再比如鲜花，“按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委。”如果部委之间闹起矛盾，由于部委归不同的副总理分管，就要麻烦两个副总理来协调。 民间版本都是理想版 在会前和会中，据专家透露，国务院下属部委将由原有的28个缩减为21个，按照政务、社务、经务、监管等四大功能划分，大部制试点范围可能涉及三个领域:一是大农业，农林牧副渔业和水利部的部分职能组合;二是国防科工委系统的调整组合;三是大交通，主要涉及交通部、铁道部、民航总局等。 另有报道猜测，包括大能源部、大交通部、大农业部、大环保部、大卫生部、大文化部等各种合并方案也被提及。中国政法大学有一个国家行政机构改革课题组，该校党委书记石亚军教授率领的课题组提出了大部制改革的两个版本:一个是理想版，一个是现实版。所谓“理想版”，就是将国务院28个职能部门变为18个，实行大卫生、大运输、大能源和大农业等。所谓“现实版”，则是将28个职能部门调整为21个。 从改革方案结果看，大部制改革实行的是“超现实版”。 民航总局与交通部组建大交通部，而铁道部未纳入在内，这出乎公众意外。想必年初南方雪灾加强了铁道部的话语权，是铁道部得以保留的原因之一。期间，在1月11日召开的全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军表示，铁道部不会并入大运输部，中气十足。 备受关注的能源部只迈出了半步:能源局。 自2月1日《能源法(征求意见稿)》面向公众征求意见结束后，构建“能源部”的舆论便急剧升温。有了中国能源领域的基础性法律，怎能没有实施部门?这许多的煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源，电力、热力、成品油等二次能源及其他新能源和可再生能源，谁能承担起来? 1988年之前，中国能源管理职权主要分布于石油部、煤炭部、核工业部、电力部等四个部委。1988年政府机构改革，煤炭部、石油部、核工业部改为公司制，其政府职能加上原电力部共同组成能源部。1993年能源部被撤销，煤炭部和电力部重新恢复，而石油天然气总公司与核工业总公司没有再回到国务院部委序列。自此，中国能源宏观管理大为弱化。 分久必合。15年后，一个大一统的能源部门应运而生，但只走了半步。而水利部、国土资源部的部分行政职能没有纳入能源局。一个局级单位，能否应付许多国企大佬?比如在能源价格形成机制上，面对石油、电力、煤炭“诸神”，能源局有多大话语权?若与电监会冲突，谁又该听谁的? 成思危一言否定大金融部 撤销央行、银监会、证监会、保监会而组建大金融部的说法几乎成真，其设想是参照英国金融服务管理局(FinancialServicesAuthority)设置，将目前监管银行、证券和保险的三个机构合并组建一个大金融部。 3月3日，全国人大常委会副委员长成思危一言否之:“金融没有大部委，国外也没有。” 成思危说，从国内外经验看，货币政策制定执行和金融监管应该相互独立，以保证货币政策的独立性。中国不会再走回头路，央行和监管机构再合二为一“不大可能”。混业经营和混业监管是一个大趋势，但由于多方面的原因，混业监管的条件还不成熟。 虽然从未来走向看，三个监管机构可能合并为一，成为一个统一的协调监管委员会。 值得注意的是，2007年初第三次全国金融工作会议上，温家宝总理指出，要完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合。当时即有传说，三大监管机关重新划归公务员体系，以实现统一监管。 然而，银监会、保监会、证监会是国务院直属的事业单位，不是部委，“不是政府部门”，但行使政府监管职责。 虽然“混业监管的条件还不成熟”，但金融混业的势头正在喷发。 3月5日，中国平安(2318.HK，601318.SH)千亿再融资计划得到股东大会通过，现场支持率超过90%。据称募集资金将被用于境内外收购、投资及保险、银行、资产管理等核心业务的拓展。 平安只是混业经营之一例，金融混业有3种模式。 以银行、保险、证券等金融机构为主平台，以一业为主形成多元化实体，控股银行、证券、保险、信托、资产管理等多类金融子公司，如中信集团、中国平安等。以国企老大、民企巨擘或地方政府操持的产业金融集团，其中地方政府尤其雄心勃勃， 如上海市所属浦发银行、广州市所属广州国际控股集团等。以政策为依托的金融公司，如中国投资公司旗下的汇金公司、中国建银投资公司等。混业的试水、交叉、并购、重组、破产倒闭、金融创新，都严重地挑战了现行的分业监管体制。 铁道部撤并搁下了，大金融部推迟了，何以出了个“超级现实版”方案? 中共中央政策研究室副主任郑立新解释说:中国铁路建设速度发展缓慢，一到节假日一票难求，尤其雪灾更暴露了问题。铁道部的改革发展任务太繁重，设立一个独立部门有利于集中力量处理改革发展的问题，把体制理顺，将来是否合并要看改革情况。 提及大金融部，郑说:一个行业设立4个正部级机构，只有中国出现了这种情况，说明了我们在金融体制改革和发展方面任务繁重，也反映了国家对金融安全的高度重视。目前这种分业监管系统有利于划清界限，比如股市出问题就找证监会，银行出问题就找银监会。 煤矿总出问题，难道还是请回煤炭部? 一些地方政府走不出，精简膨胀怪圈 1982年以来，国务院进行了5次大规模行政体制改革，比如在1982年国务院100个部门裁掉了39个，1988年国务院人员编制一次性就减少了9700多人。 此次大部制的27个国务院机构，被与一组广为流传的数据作对比:发达国家的政府部门比中国少，美国的部级机构只有15个，英国18个，加拿大19个，法国18个，德国14个，西班牙15个，日本12个等。 这些数字游戏没有实际意义，中国与发达国家政府却有更多的实质性区别。 比如，政府能干什么不能干什么。比如，类似的机构，中国央行与美联储职能做派都不一样。比如，中国国务院有27个部级机构，但还有许多的局级单位，如新成立的能源局;有许多行业协会和事业单位，却在行使监管职责，著名的有银监会、证监会、保监会3大会。比如，国外极少有的计生委、西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等，“这些部门领导出国，都不知道如何找对方对等的官员。” 国家各级行政机构的改革多采取上行下效、自上而下的方式。但地方政府也有独立的探索，比如上海浦东、成都、深圳等地方政府在探索行政审批制度改革，把工商、税务、卫生、城建等多个部门的行政审批项目统一放在一个办事大厅来工作，进行“一站式”服务。这是地方政府的大部制。 然而，一些地方政府机构改革始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈。有报道称，中国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10%提高到2005年的19.2%，20年间增长将近1倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元上升到498元，增长23倍。而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0.5%。 2006年，中国行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(不包括预算外行政事业费)，占GDP的3.59%。这一数额超过国际水平。目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6%左右，高收入国家为9.5%左右。 在湖北随州市，自2000年成为地级市起，便开始大部门制实践，但几经反复，因为不少部门要求从大部门里分离出来，市级机构由最初的55个反而增加到了64个。 最初“反出”的是科协。原本科协被合并到科技局中，但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是独立单位。最后，随州市只好将科协与科技局重新单独设置。此后，残联、规划局、宗教局、法制办等多个机构加入这一“反出”行动。 不能总埋怨地方上行下不效，有时是下行上不准。
