爱华网中国大部制时代的来临并未为长期缺乏协调的能源产业带来真正统一监管的局面
本刊记者 袭祥德
3月3日，中国石油（爱股,行情,资讯）大学工商管理学院副院长董秀成突然接到一个电话，中国石油和化学工业学会(前身为国家石油和化学工业局)希望董能提供一项特殊的帮助：告知中国有多少家炼油厂，或者在哪里可以找到这些数据。 “在哪里也找不到最权威的数据。”董秀成直截了当地回答。由于中国没有管理石油行业的行政机构，石油方面的统计数据非常不全，包括全国有多少加油站，每天加油站的库存有多大，都无法真正统计监管到位。 这是中国能源管理缺失的一个颇具暗示意味的片断。事实上，在煤炭、电力、运输等其他方面，由于行政职能过于分散，没有一个高级别部门制定统一的能源政策和实行集中管理，因此所出现的脱节、割裂及难以协调的情况正日趋严峻。 不过，从2006年起，中国呼唤《能源法》的声音就已出现，希望尽早结束这一混乱而失控的局面，这被普遍认为是能源体制改革的肇始。今年年初，随着中国开始推行大部制改革，被搁置已久的能源部重新进入社会各界的猜想之中，能源部被认为将是大部制改革首先推进的一环。 而从1月10日到2月中旬发生在中国南方的暴雪冰冻灾害，看起来像是加速了这一想法的更快成形。在突如其来的自然灾害面前，中国煤电油运的紧张形势和内在矛盾凸显无疑，为了迅速协调各部门共度难关，中国不得不临时在国务院层面成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，这个包含23个成员单位的应急机构要求能源、运输部门暂时放弃利益争夺、条块分割，遏制灾情的继续恶化。(详情请登录Gemag.com.cn查阅2008年3月上《雪灾忧思录》一文) 但是，外界所预想的在本届“两会”后即成立大能源部的设想落空了，取而代之的是一个折中方案，即以发改委能源局为基础组建国家能源局，仍由发改委管理，同时设立高层次议事协调机构国家能源委员会。“整个大部制方案中是包括能源部这一方案的，但这次调整不可能一次到位。”董秀成告诉《环球企业家》。 华东理工大学法学院院长肖国兴是起草《能源法》的四位常驻专家之一。他认为多数反对声音来自于“一些部委和大型国企，它们担心会失去自身的权力和利益”。这显示出，要想打破中国长久形成的盘根错节的部门权力分割格局并非易事，同时，它也削弱了中央政府为重新平衡经济和实现可持续增长所作的努力。 更有分析人士警告说，建立大部门体制并非解决政府决策难题的万灵丹，合并不同的部门可能会将政策冲突汇聚在同一个屋檐下。这对那些寄希望于成立高规格的监管机构以破除僵局的乐观派人士来说，不啻是又一重的打击。 分？合？ 中国能源管理经历了一个由集中到分散，然后再次集中的过程。建国初期，政府内的部委数量很少，仅成立燃料工业部全面实施石油、煤炭、电力的行政管理职责。1970年代，这一部门演变为燃料化学工业部，并随之分拆为煤炭部、石油部和电力部，逐渐分行业进行管理。受苏联计划经济管理体制的影响，中国在这段时期成立了涉及国民经济各个方面的众多行政机构，政府机构逐渐变得庞杂，单是机械工业部就成立了8个。 1980年代，众多计划经济部门开始收缩。1982年和1983年，石油部分别成立了中国海洋石油总公司(简称中海油)和中国石油化工总公司(简称中石化)，两大企业同时具有行政职能。1988年，中国政府进行了一次大规模的机构改革，撤销石油部，第一次组建能源部试图对中国的能源进行统一管理，撤销的石油部被改组为中国石油天然气总公司(简称中石油)，但后者同样是一家政企不分的国家公司。事实证明，这是一次失败的尝试，当时由于大型石油企业反对，成立后的能源部仅仅管理煤炭和电力行业，且由于下属企业政企不分，对这两个行业的管理也难以贯彻，力度十分微弱，无法达到成立能源部的本意。
在各种压力下，1993年，成立仅5年的能源部就被撤销，中国能源的管理再次分裂为煤炭部和电力部，石油行业则由几个大型企业自主管理。 1998年，随着市场经济深入，新一轮政府机构改革拉开帷幕，将化学工业部与中海油、中石油、中石化的行政职能合并，组建了国家石油和化学工业局，三大石油公司正式挂牌，实现政企分开。2001年，国家石油和化学工业局被撤销，并改组为中国石油和化学工业协会，负责行业的协调。 但由此以来，多头管理的局面就此形成。石油行业管理权限被分散到各个部门：上游勘探开发的准入在国土资源部(该职能最早是在石油部，然后到了中石油总公司，最后划给了国土资源部)；加油站的审批和建设在商务部；价格在发改委价格司；规划在发改委能源局；重大投资在发改委的投资部门；人事在国资委。在很长时间内，中国的能源管理被指责为“不见国家，只见部门”。煤炭行业亦是如此，煤炭部被撤销后，管理权限也被归属到了不同部门。 这样的管制结构很容易导致产业政策分散化，比如商务部出台的《原油管理办法》和《成品油管理办法》，一般来说这必然会涉及到价格，但价格决定权不在商务部，而在发改委。于是商务部干脆就不提价格，单依靠发改委管理，部门之间的协调成本高昂。 这样低层次分散化的能源管理体制导致的一个恶果是，增大了企业间、行业间的利益摩擦。中国将能源零售价维持在较低水平，但却打击了炼油企业增加供应的积极性，原因是原油成本上涨使炼油企业不断亏损。而发生在煤炭和电力行业之间的故事是，由于电价几乎被冻结，面对不断上涨的煤炭价格，发电企业不得不屈从或消极发电，电网公司则坐享利润。 “从政府角度而言，需要有一个完整的部门来制定统一的能源政策。”董秀成说。2007年，董撰写了一份报告，呼吁发展高层次、集中化的能源管理体系，至少成立一个部级单位，整合现在分散的管理职能，同时建立能源监管机构。 在他看来，制定政策和实施监管要分开，一方面行政上整合各个分散部门的职能成立大能源部，另一方面在电监会基础上，整合石油、煤炭成立能源监管委员会，“这是最理想的结果”。 但要达到这样的结果并非易事。 2006年，随着《能源法》起草工作进行，一个设计中的“能源主管部门”开始被充分想象和放大，被认为是大能源部成立向现实迈进了一大步。此前，为了应对能源方面的紧张形势，国务院成立了国家能源领导小组，由国务院总理温家宝担任组长，成员包括发改委、商务部、国资委、电监会等多个部门，试图从国家层面研究能源发展战略和规划、开发与节约、安全与应急等重大政策。但从最终效果看，这一机构仍无法最终化解根本性矛盾。 美国在能源管理方面的探索或许能以资借鉴。1977年10月美国能源部正式成立，下设能量效率与可再生能源办公室、环境管理办公室等。在能源部之外，美国还成立了美国联邦能源监管委员会(FERC)，负责州际电力、天然气和石油的运输管制，以及相关工程的建设许可。美国能源管理体系的特点是，在最高部门之下，还有众多的支持机构，比如美国可再生能源委员会、美国国家可再生能源实验室、美国国家石油委员会等，以此形成完备的管制系统。 而与之相比，中国在探索适合自己的管理方式方面还刚刚起步。至今，《能源法》的征求意见稿因意见不一而还未上报国务院。董秀成认为，他理想的管理体制之所以难以达成，主要还是因为权力重新划分的阻力太大，许多大的部委不愿放弃已有的权力，同时，许多大型能源企业也认为不需要如此激烈的改革。 内蒙古伊泰煤炭股份有限公司董事长张东海表示，煤炭业的宏观管理已经越来越规范，行业管理已经相对成熟和市场化，不一定非要通过成立大的能源部，而是需要加强部门之间的协调。“改革都有个过程，太快了不好，大家把结果都想得太理想化了。”张告诉《环球企业家》。
