爱华网线路长、航班晚点、险些发生的碰撞事故——所有人都对美国航空系统的现状感到不满。但不幸的是似乎所有人都对此无能为力，尤其是美国联邦航空管理局
2002年，当玛丽昂8226;布莱基就任美国联邦航空管理局（FederalAviationAdministration，即FAA）局长一职时，她决心要对航空系统进行整顿。当时，恐怖袭击、沉旧的技术以及混乱的财务纠纷使美国的航空系统深受打击。但5年之后，她准备于9月13日离任的时候，一切均未出现好转，几乎所有方面甚至比她到任时的情况更糟。
航空风险加大了，旅客的烦恼有增无减，生产力的损失越来越大。几乎每个人都有过这样令人恼火的经历：飞行中失去和地面的联络、丢失行李或在飞机跑道上百无聊赖地等待飞机起飞。今年上半年有90.9万次飞机晚点，是2007年的两倍。最糟糕的状况还不仅此而已。据美国联邦航空管理局预计，到2015年，每年乘飞机出行的乘客将达到10亿人次，比目前的水平高出36%。该局有官员称，不出8年，航空系统所遭遇的巨大压力就会成为家常便饭，美国经济将每年因此而损失220亿美元。布莱基甚至直言不讳地指出，飞行风险正在与日俱增。截至目前，今年共发生航空事故339起，原因或者是两架飞机靠得太近、或者是飞机和地面目标之间距离太近，而去年同期的事故数量则是297起。8月16日，在洛杉矶国际机场，跑道上的一架客机跑到了距离另一架飞机仅37英尺的地方，而今年此类事故仅在洛杉矶机场一个地方就发生了8起。
布莱基说：“虽然飞机是最安全的运输方式，但在内心深处你仍然十分清楚，当飞行在3万英尺高空时，你只能指望航空系统保证飞行的安全，而如今这一系统已经到了崩溃的边缘。”那么，为什么我们能把人类送上月球、却无法把乘客按时从亚特兰大送到北卡罗来纳州的夏洛特呢？为什么至少要晚点两个小时呢？虽然对于此混乱状态而言，布莱基负有不可推卸的责任，但在联邦航空管理局内部，未能成功履行自己职责的高管亦是大有人在。原因并不是缺少资金，该机构去年的预算都没花完；也不是缺少技术手段，现有技术完全能够轻松应对旅客人数的激增。
问题的根源在于一种致命的组织漏洞：人浮于事。航空系统里有各种各样的公司和组织，包括大型航空公司、小型客机拥有者、工会、政客、飞机制造商以及乘坐公司飞机出行的企业高管，它们为了捍卫各自的利益而陷入纷争。而联邦航空管理局是一个弱势机构，在如何筹款、资金如何支出方面都需要得到国会的允许，因此也似乎无力打破这一僵局。在1977到1981年间担任该局局长的兰古霍士恩8226;邦德说：“目前的组织结构使得该局不可能有效率地运转。”没有人在位，也就没有人为此负责。小型客机运营商抱怨大型航空公司在主要飞机场设立的航线太多；大型航空公司称小运营商没有支付其应该承担的份额，以保证航空交通管理体系正常运转；空管方抱怨收入太低，设备需要维护；管理当局称它需要新的收入来源，以投资新技术开发；国会认为联邦航空管理局应该更好地使用手中的资金；而乘客则对各方面都满腹劳骚，却不愿意为飞机票多花一分钱。在布莱基会见各利益相关团体时，它们往往会送给她一枚金属的飞机胸针。为了不得罪各方，她总是一下子佩戴好几个胸针，因为要是只戴一个的话会让人以为她站在了这一方的立场上。前一段时间，当布莱基在华盛顿四处走访各利益相关团体时，她配戴的客机胸针不下3个。几个星期后，当她成为航空工业协会（AerospaceIndustriesAssn.）总裁时，就轮到她向别人分发胸针了。航空工业协会是另外一个大型游说组织，对联邦航空管理局的决策过程有一定的影响力。看一下这些改革议案的命运就能了解这些组织是如何将联邦航空管理局置于无回天之力的困境的了。这些议案原本是有望在解决拥堵问题方面产生深远影响的。
现在的飞行状况如此糟糕，其中的一个重要原因是黄金时段里的航线太多，已超过机场的处理能力，这很像航空公司把飞机票卖给了太多的乘客，以至于飞机无法容纳如此多的客人。8月份一个平常的周二上午，纽约肯尼迪国际机场8至9点的处理容量大约可供44次航班起飞，而这个时间段的航班却多达57次，即使一切都在井然有序的状态下进行也肯定会出现推迟起飞的情况。航空公司很清楚，它们对旅客的承诺往往不可能兑现，但还是这么做了，因为它们喜欢满足旅客的一切要求。而几乎所有人都更愿意在早晨或傍晚飞行，这样就不会耽误一天的工作，还能充分利用时间游玩。美国联合航空公司的首席运营官彼得8226;麦克唐纳说：“我们不在凌晨一点开设航班，因为没有人愿意在那个时间坐飞机。”航空公司给予乘客的航班选择超出了合理数量的范围，其后果就是，一旦主要机场出现不良天气状态导致起飞延迟的话，就会对整个航运系统产生灾难性影响。理查德8226;库尔什是此类拥堵状况的一个受害者，他是美国医院协会（FederationofAmericanHospitals）负责通讯业务的副总裁。8月初，他乘晚8点钟的航班从拉瓜迪亚返回华盛顿家中，但却在跑道上等待了将近4个小时飞机才起飞。库尔什说：“下一次去纽约我要乘铁路客运公司（Amtrack）的火车了。”而他曾是这两个城市之间的航班的常客。
就短期而言，解决拥堵问题最为有效的方法是由国会授权对那些不堪重负的机场的飞机降落权进行拍卖，此举将允许联邦航空管理局对航班起飞数量进行限制。降落权的期限仅有几年，过期后，其他竞争者就能参与拍卖了，而筹集的资金可用于飞机场的设施改善。竞拍失利者可以在那些较小的、不太拥挤的飞机场设立更多航班，或在高峰时段以外的时间飞行。乔治8226;多诺霍说：“如果能将状况最糟的10个飞机场的降落权进行拍卖的话，必将大大改善全国的航空交通难题。”多诺霍是联邦航空管理局一位前任官员，目前在乔治梅森大学教授工程学。而在经历了数年亏损裁员、破产和重组噩梦之后刚刚得到喘息的机会，航空产业自然极力反对这种做法。降落权的拍卖会提高航空公司的成本，它们通过扩大乘客数量实现了规模化运营，从而摆脱了破产危机。目前业内人士认为，国会今年不会考虑拍卖议案。在1978年放松对航空工业的管制时，国会拿走了对航线进行审批和定价的联邦控制权。前交通部总检查长肯8226;麦德说：“如果你不能进行航线规划的话，你手中的权利就没有人们想象的那么大。”就长期而言，缓解拥堵问题的最佳选择是对全美的空中交通控制设施重新规划，此举还能同时提高飞行的安全性。几乎所有人都认为现在的航空体系足以被收入史密森尼博物馆（SmithsonianInstitution）里了，而不是还在指挥着世界上最大最繁忙的空中交通网络的运转。确实是这样。这种现行体系的运行基础还是几十年前的老技术，仍依靠雷达信标和满腹怨言的空管进行运转。飞行员的飞行航线由联邦航空管理局确定，主要的依据是航空业发展初期建立的篝火信标和电子信标所在的地点，这些信标更适用于上世纪20年代的航空邮政，当时这些信标纵横交错地建立起来，以通过目力进行导航。
数字化？整个航空网络运行的软件叫做Jovial,它是如此古老陈旧，全美国懂得如何编写这种软件的仅有6个。不可思议的是，安装有NavStar的家用轻卡的定位指导装置都要比一些飞机的定位设备高级。自上世纪80年代以来，联邦航空管理局一直在努力实现向卫星导航系统的转变，并使用更高级的电脑设备和自动化通讯网络。但是这一合情合理的目标始终难以实现，虽然围绕它的争议并不多，但联邦航空管理局要面面俱到地顾及各方面的利益。查尔斯8226;李德对此深有体会，他曾是麦肯锡公司的咨询人员，现在是航空工业的资深人士，担任联合计划开发办公室（JointPlanning&DevelopmentOffice）主任。该机构是由7个政府办公部门组成的联合体，任务是设计被联邦航空管理局称为“下一代航空交通系统”（NextGenerationAirTransportationSystem,简称为NextGen）的新航空体系。在新系统里，飞机的航线会更直，飞机间的航距可以更近，在恶劣的天气条件下也能飞行，这将节省很多航空区域，大大减少空管的工作量。新系统的投资将高达440亿美元，政府出一半资金用于设施的购置，飞机拥有者支付剩余的一半，以更新飞机里的设备。最新消息是：目前看来完工日期预计将在2025年。因此，李德在谈到此项工程时用的词语不是“年”，而是“时代”。此工程涉及的美国相关组织包括：联邦航空管理局、国家航空航天局、交通部、国防部、国土安全部、商务部以及白官。李德说：“挑战非常大。不是因为人人反对它，而是因为相关部门太多了。这些部门对许多关键细节颇有争议。比如，新系统需要一个统一的气象信息来源。联邦航空管理局当然对美国国内的天气状况感兴趣，美国空军也有类似想法，但其视角是全球性的。
美国海军对洋面的天气状况更感兴趣。国家气象服务局（NationalWeatherService）必须把各种不同的交通方式以及地面上的居民考虑在内。联邦航空管理局希望能共享系统生产的数据资料，但对军方而言这是一种战略优势，所以军方不想把某些数据公开。李德说：“我们不是要进行什么探月之旅或有突破性的科学创举，但不同的使用者想要不同的功能。”联邦航空管理局有望获得某些初期进展。到8月底，它有望宣布价值10亿美元的工程合约，以建立一系列地面设施，这项工程属于新航空交通体系建设的第一步。但在联邦航空管理局就该体系其他方面与相关机构达成一致之前，航空公司大多都对每架飞机高达60万美元的设备投资持观望态度。不难理解它们为什么不愿意为新技术买单：2002到2005年，美国航空运输业损失了430多亿美元，去年才刚刚扭亏为盈，盈利也仅为30亿美元。事实已经证明，NextGen的资金问题极具争议性，目前难以找到妥善的解决办法。
事实上，在9月份召开的国会上，它极有可能成为最热门的议题之一。现在，联邦航空管理局的大部分资金来自于对飞机票征收的7.5%的税。“98226;11”恐怖袭击后航空业陷入萧条，机票收入骤降，航空体系的收入也随之下降。航空业的周期性波动经常使联邦航空管理局的财务状态受到冲击。布莱基希望有一个稳定的收入来源以实现其长期构想，使机构的收入不受市场沉浮的影响。该局管理层仍然认为布莱基的解决方案是十分合理的，即向所有飞机运营商收取各种使用费。毕竟，小飞机占用的空管工作时间可能和大型喷气式飞机是一样的，因此向使用者收取的费用应该和其所占用的服务的成本相一致。小型飞机占据了16%的系统运行成本，而其支付的费用仅为3%，这似乎不太公平。布莱基声称，如果不收取使用费，联邦航空管理局就支付不起新航空系统的建设费用。她说：“这不是免费设施。”航空公司自然是欢天喜地。毕竟，它们认为自己所承担的97%的费用十分不合理。但私人飞机拥有者则大张旗鼓地反对这种方案。飞机拥有者及飞行员协会（AircraftOwners&PilotsAssn.）不断派人到报社和广播公司进行游说，以鼓动它们反对上述计划。而美国国家公务航空协会（NationalBusinessAviationAssn.）则召集各大利益相关组织共同反对这一计划，从乡村机场管理局、空中急救慈善机构到游说者和农民，不一而足。这些利益相关者都需要使用小型飞机，但普通公众可能会更同情农民而非乘坐飞机的公司高级雇员。它们结成了全美航空联盟（AllianceforAviationAcrossAmerica），该联盟很快就得到了足够的资金用于发布广告，整个夏天都在机场出口处播放CNN的宣传节目。在旅客情绪最低落的时候抓住他们的注意力往往可以达到更好的效果，其广告指责大型航空公司“意在谋取另外几十亿美元的免费资助”，并警告说使用费“将扼制大众航空业的发展，剥夺广大农村人口的合法权益”。
从堪萨斯到肯塔基，信件和电子邮件向洪水一样涌向国会山。国会听到了这些反对意见。布莱基追悔莫及，当初至少是可以把使用费换成其他提法的。她对《商业周刊》的记者说：“我真的低估了改革联邦航空管理局资金来源渠道的难度。”已经来不及解决这场争战了。按照法律的规定，目前向飞机票收税的做法必须4年续订一次，而这次的到期日是9月30日。如果国会不同意续订、不通过使用费计划或者无法达成折衷方法以向联邦航空管理局供应资金的话，它将面临资金匮乏的窘境。有些国会议员说，他们不愿意提供给布莱基她想要的使用费，特别是在这个时候，他们并不清楚联邦航空管理局会给予什么样的回报。众议院航空小组委员会主席杰里8226;卡斯特洛说：“联邦航空管理局领导层说我们必须进行下一代航空系统的建设，但他们都还没有完成规划，甚至还没有设计好。它应该明确地表明到底要拿我们的钱去做什么。”当然，人们总是愿意批评别人的错误而不是乐于接受改正意见。去年12月，美国航空公司发生了好几次乘客滞留事件，今年情人节前捷蓝航空公司也发生了这种情况，为了避免此类事件的发生，国会已开始讨论一项乘客权利议案以保障乘客的相关权益，比如要求航空公司允许乘客离开飞机，如果他们有可能要在地面滞留3个小时以上的话。但这项议案遭到航空公司的极力反对，很有可能不了了之。虽然国会议员希望通过航空系统的改革实现立法革新，但有时又会出于传统的地方保护主义观念而阻挠联邦航空管理局的改革措施。前进的阻力是如此巨大，以至于布莱基现在认为，只有组成一个特别行动小组才能克服狭隘的地方主义观念，提高办事效率。这个特别行动小组要像决定关闭哪些美国军事基地的小组一样进行独立决策。布莱基认为，需要关闭全国500个机场中的1/3。
同样的压力也使得新跑道的的建设问题更加复杂。跑道是导致拥堵的另外一个难题。在过去20年间，仅有丹佛国际机场（DenverInternational）这一家大型机场建成。在联邦航空管理局每年提供的约30亿美元的机场改造基金的帮助下，现存的机场确实建成了一些新跑道。但许多专家说这些跑道根本不够用，其建设速度跟不上航空乘客的增长速度。飞机拥有者及飞行员联盟主席菲尔8226;博耶说：“问题都在跑道上，天空够大了。”新跑道的建设一般都会涉及到和住宅区团体的讨价还价，内容就是噪音和空气质量的问题。这是政府组织面对对抗力量时完全束手无策的又一例证。布莱基说，如果可能的话，她要重新进行设计的不仅是飞机跑道和航空系统。她将对联邦航空管理局进行改造，使它获得借贷权、评估航空公司为获取高峰时段的航线所应支付的费用并对航线进行拍卖。她会组建一个独立行动小组，以决定关闭哪些不必要的航空设施。当然，在现实中要实现这些目标是非常困难的。在她作为联邦航空管理局局长的最后一次旅行中，布莱基于8月22日乘飞机到达了洛杉矶，而5天前该机场刚刚发生了一次碰撞事故。在距离洛杉矶国际机场一个飞行跑道不远处的学校前面，布莱基宣称，联盟政府将进行新一轮拨款计划，为机场附近的住宅安装隔音设施，并鼓励当地政府对机场跑道进行重新规划。但当地的机场管理当局迫于住宅区活动人士的压力而投票通过对现有跑道的改造进行研究（这已经是第6次了），而未能批准已争论许久的跑道重新规划方案。致力于打造一个更高效、安全的空中交通体系的努力再一次宣告失败。
作者：克里斯托弗8226;帕尔默里（ChristopherPalmeri）和基斯8226;爱普斯顿（KeithEpstein），与黛安娜8226;布雷迪（DianeBrady）和布莱恩8226;辛多（BrianHindo）于纽约、迈克尔8226;阿恩特（MichaelArn 翻译：一鸣
