全球粮食危机 粮食危机凸显城市化两难



在中国,所有对土地问题的刨根问底,似乎都能指向那个已被重复了无数次的话题——城乡二元化

    □本刊记者 周凤姣/文

  随着粮食问题被作为一种“危机”提及,中国的城市化进程,突然间也变得不再那么“理所当然”。

  这不是个坊间话题,在很多专家的眼中,它们已经变成了一对矛盾的两个对立面。

  5月9日,中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在一个报告会上说:发生在当下的农产品(爱股,行情,资讯)价格上涨,除有其合理因素以外,最重要的是由于耕地减少、资源短缺而引起国际供求关系的变化。

  具体到中国,这个论断的现实意义,就是飞速的城市化进程,已经占用了太多的耕地,并进而威胁到粮食的生产和供给。

  陈主任的立论当然是有充分依据的:根据国土资源部2007年度的公报,当年全国耕地面积存量为18.26亿亩,而在11年之前的1996年,这个数字还是19.51亿亩,11年中减少了6.4%。这一过程看起来和同期的城市化进程不无关系:公报说,在2007年当年,“建设占用耕地282.43万亩”。

  翻看一下温家宝总理年初所作的政府工作报告就会发现,为了实现粮食基本自足这一目标,他为中国耕地保有量画出了一条“红线”——18亿亩。通过简单的运算就会得知:如果依照前十年的速度发展下去,不出两年我们就将触及这条“红线”。

  所以当全球性的“粮食危机”在2008年的春天开始蔓延的时候,中国的矛盾被进一步凸显:要粮食?还是城市化?

 全球粮食危机 粮食危机凸显城市化两难
  两难的问题

  虽然在专家们眼中,中国的城市化进程已然是“突飞猛进”——从1978年的17.9%增长到2006年的43.9%——但参考一个现代化国家的需求还是远远不够。既定的目标是:到2050年,中国的城市化率应该达到70%左右,符合一个“中等发达国家”应有的城市化水平。

  问题是,越来越多的证据显示,城市化的进程,似乎必然伴随着耕地面积的减少。

  中国科学院地理科学与资源研究所曾在145个中国城市进行调研,他们得出的结论是:中国大中城市建设用地总体扩展速度很快,城市扩展占用耕地的比例也很大,平均达70.0%左右,“在西部地区甚至高达80.9%”。

  更加宏观的一组数据是:1981年全国城市建成区面积为7438平方公里,到2005年,这个数字变成了32521平方公里,25年间增长了3.4倍。如果按照上面的比例,那么与城市面积的扩张相随的,就是耕地面积的急剧下降。

  与之对照的是,农业部专家介绍说,中国要实现粮食95%自给的目标,到2010年和2030年,分别需要耕地18.24亿亩和18.5亿亩。

  这是个两难的问题。

  所以有声音开始出现:中国必须放缓节奏,避免出现盲目和激进的城市化。这种声音在“粮食危机”的背景中显得格外响亮。

  但也有人说,这一逻辑中有人“偷换了概念”,城市化进程并不一定意味着耕地的减少,更与“粮食危机”没有必然关系。

  被偷换的概念

  “从理论上来说,提高城市化率非但不会减少耕地,反而能够节约耕地。”

  提出这一截然相反观点的,是全国政协委员、中国社科院农村发展所研究员李成贵。在接受《环球财经》采访时,李成贵认为,中国耕地的减少罪不在城市化,如果说和城市化有关,那也是“不合理的城市化规划安排”。

在他看来,如果城市化规划合理,甚至可以更节约、高效地利用耕地,更加确保粮食安全。很简单,占用同量土地的一个小区、一栋楼房容纳的人口,远远要比一个农院容纳的人口多,这样可空出更多的土地用以耕种。

  但在中国,城市面积的扩张和城市人口的增长,显然并不匹配。

  国土资源部部长徐绍史也有类似论述:“中国面临着保护耕地和保障发展的双重任务和压力。要破解既保护耕地又保护发展的命题,关键在于各项建设尽量不要去占耕地,必须占的就要少占,能用劣地的不要去用好地,占用的土地要高效地用好。”

  显然,与徐部长的要求相比,中国城市扩张中占用的耕地比例(平均70%、西部80.9%)太高了。这也许才是中国耕地面积与城市化进程呈现“反相关”的关键所在。

  徐绍史也给出了解决问题的途径:保护耕地和城市化存在着辩证关系,只要土地利用和管理方式转变,18亿亩耕地就能保护好。关键在于要在土地利用上走出一条节约、集约、高效率、高产出的新路。

  问题的关键

  在中国,所有对土地问题的刨根问底,似乎都能指向那个已被重复了无数次的话题——城乡二元化。在李成贵看来,土地问题上的“二元化”,恰恰是回答那些耕地“为什么轻易就消失了”的最恰当的答案。

  他说,中国政府的指示精神也是“走一条布局合理、节约土地的城镇化道路”。但在实际操作中,往往就“偏离了这个方向”。

  原因很简单,由于国有土地和集体土地所有制形式的不同、管理方式的不同,使得农村土地(大多数是耕地)显得“太便宜了”。

  根据《土地管理法》规定,征收农村耕地的补偿费用包括以下几部分:土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。根据规定,土地补偿费和安置补助费的总和“不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍”。

  这就意味着,在以极小的代价将集体所有制土地(包括耕地)变更为国有制土地(建设用地)之后,同样的土地即会身价倍增。于是在利益的驱使下,地方政府就萌生了强烈的“圈地”冲动,随之也出现了每年数十万计的土地违法事件“绝大多数是地方政府所为”的“异象”。

  占用耕地存在着巨大的利益,即使被认定为“土地违法”也往往“法不责众”——因为通常他们都会有“发展地方经济”的幌子,在这样的情况下,大量的耕地被几乎毫无代价地变为建设用地,甚至是“小产权房”,也就不足为奇了。

  “第三次改革”

  可以想见,随着“粮食危机”的呼声渐高,改革土地“二元化”的讨论将在学界再次成为热点。学者们已经形成共识:无论是解决粮食和耕地问题,还是城市化过程中出现的其他社会问题,其根源都在于土地的二元化。

  之前,虽然早已不乏对“二元化”的口诛笔伐,但解决的方案似乎很难摆脱“私有化”的桎梏。现在,在“私有化”的言论式微的背景下,已经有人为“第三次改革”重新划定了大致的方向:国有化。

  当代城乡发展规划院副院长、中国城市经济学会副会长刘维新即是其中之一。在接受《环球财经》采访时,刘维新说,由于土地价值的显现,不彻底改革“二元化”的结构,深层次的各种经济、社会矛盾都难以解决。

  “要想保住18亿亩耕地,实现城乡统筹发展,就必须实现‘两权归一’。只有在‘国有’和‘集体’实行‘两权归一’后,只有由政府对农村土地进行统一规划,才能真正实行土地用途管制,否则只能留在口头上。”

  即使在把私有制奉为“圣典”的西方国家,为了城市发展的合理规划,也早已开始通过征收(征用)土地等方式,把土地控制在国家手中。例如美国,国有土地已从20世纪40年代的39%上升到目前的42%。

  

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