爱华网“大部制”改革绕过了铁道部，一时间，铁道部“特殊”在哪里，该向哪个方向“继续推进改革”的议论纷起。
撰稿／汪伟（记者）
始建于１９０４年的胶济铁路是中国最古老和最繁忙的铁路线之一。４月２８日，这条线路刚刚实施新的列车时刻表；与此同时，沿路一直在进行紧张的改造施工——再过几天，胶济客运专线将投入运营，繁忙的景象届时会得以缓解。然而，就在此时，事故发生了。 ３个多月以前，同样在胶济线上，已经发生过惨重的伤亡事故。从北京开往青岛四方的Ｄ５９次列车夜间驶过正在施工的线路，造成１８个工人死亡，另有９人受伤。 进入２１世纪之后，中国的铁路沿线已经变成了巨大的工地。中国人均铁路里程长期不足一支香烟的长度，严重的供求不平衡使得每年“春运”成了很多人的恶梦。为此，改造、提速和建设新铁路多管齐下。这些措施改变了铁路基础设施的面貌，提高了效率，但风险也在增加。胶济线在３个多月里发生两起群死群伤的重大事故，正是这种风险的最好写照。同时，对中国铁路建设的模式，出现了越来越多的质疑的声音。 危机与雄心
１９９７年到２００７年，铁道部先后实施了６次大提速，将中国铁路客运平均时速从１２０公里提高到了最高２５０公里。与此同时，旨在增加中国铁路里程的庞大建设计划，也从酝酿到规划进而开始实施。 铁路建设是资金密集型产业。《铁路“十一五”规划》显示，最近５年中铁路基本建设投资要达到１．２５万亿元，机车购置为２５００亿元，年均投资３０００亿元，投资增速在各交通基础设施行业中高居榜首。 中国铁路建设所需资金，传统源自于国家铁路建设基金、铁道部利润积累和银行贷款三个渠道，年均投入不足６００亿。如此一来，仅在“十一五”期间，年均资金缺口至少会有２４００亿元。 铁道部一度试图吸引民营和国际资本进入国有垄断的铁路建设市场。但市场的反应却异乎寻常地冷淡。铁路运营是由国家高度垄断的行业，由于运价管制，目前铁路的年均投资回报率不足１％。而且，有媒体报道说，铁道部“集路网垄断者、主导运输商、价格制定者、运行总调度、行业管制者和行政性执法者多重角色于一身”，几乎是政企不分时代在今天的一个活化石，至今“铁路部门最基本的财务信息仍不透明”，它允诺给私人资本的“合理回报”因此也很难取信于人。 事实上，民营资本曾与政府“试水”合作的几条里程很短的铁路项目，最终多是以民营资本苦涩退出而告终。业界认为，在社会资本应享有的定价权、收益权和退出机制都难以获得保障之前，铁路建设和运营仍然让社会资本望而生畏。 尽管融资面临着重重困难，从２００３年开始，铁道部仍然开始了被称为“跨越式发展”的雄心勃勃的建设计划。铁道部努力从国家开发银行这样的政策性银行和国有商业银行获得了部分贷款，并且说服了地方政府共同投资建设铁路，多少解决了燃眉之急。在资本市场上，铁道部也有所动作。两条盈利状况较好的线路——大秦铁路和广深铁路——被推上股市进行融资，并且发行了价值数百亿的债券。这使得雄心勃勃的建设计划避免了一开始就冷场的尴尬局面。 ２００５年，铁路系统完成建设投资８９０个亿，２００６年增长到１５５０个亿，２００７又增长到了３３２０个亿，年均投资增长在一倍左右。２００８年计划完成基本建设投资３０００个亿。在大量贷款注入后，“跨越式发展”面临的资金短缺危机，似乎已经缓解。 客运专线市场前景堪忧 ２００７年４月实施第六次提速之后，在现有铁路上的速度提升已经没有多少空间。兴建高速铁路的呼声大起。铁道部也越来越把兴建高速客运专线作为“跨越式发展”的重头戏，计划在“十一五”期间建设９８００公里客运专线，其中５４００多公里为时速在３００公里以上的高速客运专线。 京沪高铁已经动工。这条总长１３００公里的客运专线建成之后，旅客们５个小时即能从上海抵达北京。而时速３５０公里的京津城际高铁即将于今年投入运营。在沪宁和京津等区段，“城际铁路”和平行的高速客运专线还将同时进行建设。但一些熟悉铁路行业的人士对此却并不乐观。 北京交通大学管理学院教授赵坚批评说，将高速铁路作为发展重点的战略，潜伏着巨大的市场和金融危机。 高速铁路建设成本高昂。时速３００公里高速客运专线的建设成本是普通铁路的３倍左右。赵坚测算，仅建设武汉到广州，郑州到西安的两条高速客运专线，就相当于在日本或法国建起整个高速铁路网。刚刚建成的京津高铁总长１００多公里，建设成本超过３００亿。将来依靠营运收入还本付息会有难度。 前五次提速的成本大多由铁道部内部消化。即便如此，第五次提速后，一些重点线路增开了票价较高的Ｄ字头列车，为此减少了不少票价低廉的普通客车，已经引起了乘客的不满。而按照铁道部的运价预测，客运专线的运价将在目前硬卧车票的基准上提高７３％到１６７％不等。长途客运专线因此将丧失与飞机相比的价格优势。 在５００公里左右的距离上，虽然飞机的速度远快于高速铁路，但铁路车站往往在城市中心附近，而飞机场往往远离城市中心。综合比较到达机场的时间和到达车站的时间，高速铁路的总旅行时间可能更短。因此赵坚认为，这是高速铁路最具有竞争力的距离。在此距离内，即使高速铁路的票价接近或等于飞机的票价，高速铁路仍然比飞机更具竞争优势。但中国的国土幅员辽阔，规划中的客运专线普遍较长，市场风险巨大。 “铁路供需矛盾巨大，但发展高速客运专线并不是对症之药。”赵坚说，建设高速客运专线占用了大量资金，这些钱本来可以用于集中发展普通铁路里程，更有效地缓解铁路运力不足。 为什么高速客运专线为代表的对速度的追求能够压倒其他需要？赵坚接受《新民周刊》采访时说，“症结都在于铁道部政企不分。” 赵坚曾在文章中提到：“在政企合一的体制中，铁道部不直接承担经济盈亏责任，又直接进行投资建设活动，这样个别领导人片面追求高标准、高速度的客运专线建设就能够利用行政权力全面展开，而对市场前景、经济效益、还本付息的问题不加考虑。因为那是下一任政府的事。” 特殊何在，如何改革？ 对铁道部“政企不分”的弊病，批评由来已久。 早在２００３年１０月，中共十六届三中全会就在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经提出，要“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”。２００８年，中央政府推动“大部制”改革。一度有传言称，铁道部和民航总局将并入“大交通部”。改革的前提自然是铁道部必须“政企分开”，变身为角色相对单纯的管理者。然而，最后的改革方案中，民航总局并入交通部，铁道部仍然独立存在。国务院副秘书长华建敏在关于国务院机构改革的报告中说：“考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。” 铁道部“特殊”在哪里？又要向哪个方向“继续推进改革”？一时间议论纷起。 在２００８年的一次讲话中，铁道部长刘志军强调，铁路部门要把主要精力放到搞建设上。他说，铁路改革应坚持“有利于保持路网完整性、有利于运输组织集中指挥、有利于提高运输效率”的方向和原则。 “保证路网完整”、“集中指挥运输组织”、在建项目多以及历史债务复杂等等——这些因素，通常都被理解为铁道部“特殊性”之所在。但在赵坚看来，这些理由只能是铁道部抓紧改革的原因，而不应该成为延缓改革的理由。 包括国务院发展研究中心、北方交通大学等机构都就铁路改革问题进行过专门的研究，并已形成政策建议。这些建议的具体内容并不完全一致，但“政企分开”却是多个方案的共识所在。 世界银行的铁路顾问路易斯·汤普森谈到政企不分的政府铁路部门时说过，“将多种角色纳入单一主体，是昂贵的时代错误”——现在已经有人提出了这个昂贵的错误应该由谁来埋单的问题。研究者党振铃在一篇文章中提出，应该尽快明确铁道部巨额贷款谁来偿还的问题：“铁道部的投资行为是政府行为还是企业行为？若是政府行为，铁路建设负债就应由政府偿还，为何要铁路运输企业偿还？若是企业行为，为什么不追求投资收益最大化？投资亏损项目，为什么不追究投资决策失误的责任？”
