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中国的环境问题已经在悄然之间走向了复合化和社会化的趋势，越来越多的环境问题与各种社会生产生活环节相互交织；癌症村、湖泊蓝藻爆发、松花江化工厂爆炸事件等一系列看似与环境不直接相关的公众健康事件或安全生产事故，甚至洪水、雪灾、地震等自然灾害的发生，最终都会回归到生态环境问题之上，日益综合复杂化的各种环境问题对新时代的环境管理机构的综合能力提出了更高的要求。毫无疑问，中国正处于“双重危机社会”之中，人口的日益增长与城市化、工业化的高速发展给原本就已经脆弱的生态环境带来巨大的冲击力，经济发展与环境保护的冲突愈为突出；而且在全球经济一体化的今天，我国发展道路上遭遇的环境问题将比欧美发达国家过去发展道路中所遭遇的环境问题更为复杂化和严峻化。但是，我国的环境管理部门目前尚不具备应对各类社会环境问题的能力，因为我国的环境管理部门长期以来被定位为一个国务院直属专业办事机构，难以有效参与政府的综合决策，也不具备与其它政府部门协调的能力，距离综合型职能部门的要求尚有很大差距。但中国环境问题成倒悬之剑，因此，节能减排应成为一种“国家习惯”。我们可以从职能变动看“中国式”节能减排。 环保逐渐成宏调利器 环保部从挂牌成立到现在已经三个多月了，环保部的成立在此次大部制改革显得有些特殊，在以合并和整合为主旨的大部制改革中，环保部门在没有任何职能和人员变动的情况下从总局升格为部，凸显出国家对环保问题的重视。“三定”方案从各个渠道渐渐清晰，最近又有媒体称未来环保部的工作职能已经确定，在其透露的方案中宏观调控赫然成为环保部的第一职能。 政府常规的宏观调控手段主要包括财政政策和货币政策，努力通过市场手段发挥价格机制熨平经济周期是宏观调控的教科书般描述。但是现在的宏观调控面临通胀现实，难度更加加大。央行不断提高银行准备金率达到17.5%的历史高点，同时持有的央票规模也达到了4.3万亿，此轮贷款利率也经历了9次加息。但调控效果仍需加强，进入2008年以来CPI连续高位运行，PPI指数更是超过CPI指数，仅仅用宏观调控的滞后效应来解释似乎也说不过去。 灰色经济一直存在，紧缩的作用在地下经济的面前效果打了折扣，因此需要更多的技术手段来应对通胀和其他宏观经济运行中的问题，土地政策和环境政策是经常被人们提及的手段。细心的专家通过分析指出，我国掀起的数次“环保风暴”都与我国紧缩政策的时点相当契合，其中不免引人遐想。在宏观调控中的行政手段渐渐淡出之后，环保和土地等技术手段慢慢凸现出来。土地无疑是珍贵的，环境更是我们生存的依赖，跟其他手段相比，环保与土地执法更容易在社会和民间达成共识，并且这些方面的法律法规相对比较健全，对付违规的大型项目投资极为有效。 同时，各级环保部门由于行政上受制于同级地方政府，对于地方希望推进的一些项目总是无法起到真正的环境监督的作用，而此次对于部委调整也有加强环保部门话语权的意味。在具体工作中如果加上了宏观调控的理由，环保部门就会在更多的情况下获得更大的话语权。宏观调控与环保执法这种组合在我国的环保和宏观调控政策上广泛发挥着重要的作用。作为短期的政策选择，这种组合无疑能增强各方面的效率。但是长远来看，将环保和宏观调控捆绑一以贯之的执行则更多是一种权宜之计，因为宏观调控作为政府相机抉择的行为，必然只能是短期应对经济波动的政策选择，而环境保护如果没有一个长期的政策是不可能有效果的。此外，环保政策和宏观经济的周期不可能如想象的那般契合，也许在某一时点是能实现双方的政策需求，但可以肯定的是宏观经济波动的周期快于环境变化，若以经济的冷热作为标准来执行环保政策，那么环保政策或将会边缘化，进而成为一个备用的工具。 向综合职能型部门转变 对于环境监测司的成立，似乎早已在公众的意料之中。今年4月份，环境保护部发布的其成立后的第一个部门规章就是《污染源自动监控设施运行管理办法》，该管理办法中指出：“国务院环境保护行政主管部门负责制定污染源自动监控设施运行管理的规章制度、标准”。规章对污染源自动监控设施的运行、监测数据上报、社会监督等方面都提出要求，并且明确：个人或组织发现污染源自动监控设施运行活动中有违法违规行为的，有权向环保部门举报。对于环保部来说，环境监测职能并不是新增只能，只是以前的环境监测职能分布在中国环境监测总站、污染控制司、规划财务司等部门，没有集中在一起。据悉，单设监测司后，环境监测的行政管理、数据发布等职能将统一到环境监测司。 宣教司的设置表明了环保部对宣传教育工作的重视，环境宣传教育是实现国家环境保护意志的重要方式。公众参与是受到世界各国公认的重要而有效的环境管理手段之一，而信息公开则是公众有效参与环境管理的重要基础。宣教司设置后将有专门的政府部门对环保的宣传教育工作进行引导，促进环境宣传教育工作的制度化、规范化、科学化，逐步形成多部门合作、全社会参与的环境宣传教育格局。 在“三定”方案中，对环境保护部新的职责描述是：拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。我国环境管理发展的三十余年，环境管理部门一直被定位为政府直属专业执行机构之一，采用命令性行政手段为主导的环境行政管理，按照“三定”方案，环保部的主要职责将由原来的执法监督，逐步转变为综合管理与执法监督并重。日益复杂化、社会化环境问题要求环境管理部门不仅具备丰富的环境专业知识，担负起政府环境行政和环境执法的专业职能；而且还要能够掌握并运用经济、法律、行政等各种管理手段，并且具有参与综合决策、审计等综合职能部门的权力，能够参与国务院各类经济发展的规划决策，能够与政府各部门进行协调，能够对社会经济发展过程中的各类环境绩效表现进行审计，对各类环境问题进行全程科学分析和控制。建设一个综合职能型的环境保护部门将是实现以上管理与监督职能的根本载体，也是有效解决我国环境问题的唯一出路。 节能减排应成为一种“国家习惯” 目前，节能减排已成为国家推行环保政策的一项国策，那么，节能减排应成为一种“国家习惯”。当前，节约资源、保护环境作为一项基本国策日益深入人心，国家把节能减排正作为经济社会发展的重要约束性指标来抓。但是，由于节能减排涉及地方局部利益与国家整体利益、眼前既得利益与长远战略利益，少数企业利益与人类共同利益的冲突，在具体落实中还有着诸多困难，存在一定阻力。节能减排，没有退路，难在出路。 节能减排，首先是要着力培育全民环保意识。节能减排是当前全人类所面临的严肃课题之一，正日益引起全球关注。能源和生态是我们生存和发展的前提，但时至今日，传统能源走向枯竭，生态环境不断恶化，长此以往，地球将难以承受哺育人类之重。特别是中国目前面临着资源和环境的双重约束。经济的快速持续发展，使我们正处于能源高需求、高消耗阶段，仅钢材消费量就占世界的三分之一，水泥消耗量占世界的一半。同时，我们的环境面临严峻挑战。虽然目前我国温室气体人均排放量只有OECD（经济合作发展组织）国家的1/3、美国的1/7，但是从总量上讲已经成为世界上第二大温室气体排放国。实施节能减排，走新型工业道路是我们的根本出路。节能减排的主体虽然是企业，但更是我们全社会的责任。因此，要切实加强世情、国情宣传，深入开展创建节约型机关、节约型企业、节约型社区、节约型家庭等活动，持之以恒地做好节能环保宣传教育，努力提高全社会的能源忧患意识、资源节约意识和生态保护意识，形成“节能环保光荣、浪费污染可耻”的社会风尚，营造“节能减排，从自身做起、从小事做起”的良好氛围。特别是我们的政府和企业要牢固树立和全面落实科学发展观，充分认识绿色GDP的重要意义，充分认识到“生态是借贷而不是继承”，保护资源、改善环境就是在保护和发展生产力。 节能减排，难点在于要真正舍得放弃眼前利益。近两年来，从中央到地方，各级高度重视节能减排工作，问责制、区域限批等强力措施纷纷出台，“环保风暴”持续掀起。但是，实事求是而言，“节能”进展顺利取得了相当成绩，“减排”则还不尽人意。“节能”能直接给带来经济效益，因而政策执行主动，效果“立竿见影”。“减排”则由于投入大、成本高，往往只出不进，算不来帐，导致不愿“减”或者无力“减”。 一些因历史原因已形成的以化工、矿产加工等高耗能、高污染产业为主要经济支撑的地方政府，在落实中央环保政策与自身财力建设上则陷入两难的尴尬境地；一些企业的治污设施是“聋子的耳朵——当摆设”，环保执法部门与违法违规企业之间不断上演“猫鼠游戏”。虽然国家出台了一系列补偿和扶持政策，但从总体讲也只是杯水车薪，不足以从根本上解决问题，而且国家财力目前也不可能完全兜底买单。经济增长的长期粗放式经营，使人们在实践中对于“又好又快”的发展模式，还有着一个逐步适应和把握的过程。上述局面，虽然在短期内还很难得到彻底扭转，但是这不能、也不应该成为我们放松节能减排工作要求的借口。各级政府一定要以节能减排为契机，“倒逼”促调整，促进经济发展方式实现根本性转变。要从全局的高度、长远的角度，敢于真正放弃眼前既得利益，动真格、出实招、下大力，及时发现病灶，找准病因，精心寻“配方”，加大用药“剂量”，切实把节能减排作为一项硬任务抓紧抓好抓落实。 节能减排，建立和完善激励约束机制是关键。节能减排从表面上看是一项资源环境保护工作，实质则是一个牵一发动全身的问题，在一定程度上讲不下于引领一场产业革命。节能减排需要转变政府职能、改进政绩考核方式；需要先进技术作支撑、推进产业结构升级；需要完善相关政策法规，科学地运用行政手段、市场办法和价格杠杆综合推动。当前，要进一步完善促进节能减排的财政政策，改善和加强节能环保领域金融服务，完善矿产资源开发生态补偿机制，建立排污权有偿使用和交易制度，充分调动地方和社会力量推进节能减排的积极性和主动性；要进一步加大对节能减排技术创新与转化的支持力度，让企业在“节”和“减”中尝到“甜头”，以更好的利润回报预期从根本上激发企业节能减排的内在动力；要着力突破为治污而治污的工作局限，合理布局循环经济项目，建设循环经济园区，推行集中治污，实现清洁生产，有效降低企业节能减排成本。 节能减排，各级党政机关要充分发挥表率作用。党政机关特别是领导干部不能“光动口、不动手”，要通过多种形式和途径，率先垂范，带头搞好节能减排。比如，在用电管理上，要带头积极推广使用节能灯具等，夏季空调温度要控制在26℃以上；公务用车、办公用品、接待应酬等方面要“精打细算”，严格控制支出，节约节俭定额；要着力削“文山”、填“会海”，勤俭办一切事业，坚决反对铺张浪费。 目前，国家环境保护部的“三定”方案已经通过了由国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议的审议。按照“三定”方案，环保部将增加环境监测司、总量司和宣教司3个司，并将增加10个人员编制。我们可以从职能变动看“中国式”节能减排，因环境问题已成为倒悬之剑……
