爱华网文/郭永宏 赵华杰 为了提高扶贫资金的使用效率，实现输血性扶贫到造血性扶贫的转变，提高贫困农村自我发展、持续发展的能力，国务院扶贫办和财政部于2006年起，在山西省吕梁市临县6个乡(镇)的6个行政村，开展了"贫困村村级发展互助资金"试点，每个试点村成立一个扶贫互助合作社，由中央财政安排专项资金15万元作为启动资金，对本村农户发放小额信贷。扶贫互助合作社成立近两年来，一定程度上缓解了贫困农户发展所需资金短缺问题，对贫困地区农村金融创新做出了有益尝试。 基本情况 临县位于黄河中游、晋西黄土高原吕梁山西侧，是新世纪国务院确定的35个扶贫开发工作重点县之一。全县辖23个乡(镇)，631个行政村，总人口61万人，其中农业人口56万人，贫困人口33.5万人。2007年，临县地区生产总值13.98亿元，财政收入1.53亿元，农民人均纯收入179元，是山西省贫困人口最多、最集中，贫困程度最深的贫困县。 6个试点村为山西省新农村建设"整村推进"项目中的典型示范村，总户数2006户，总人口7884人，土地总面积为54164亩，人均占地6.87亩，主要收入渠道为种植业、养殖业、加工业及劳务输出。2007年，试点村平均农民人均纯收入120元，低于全县农民人均纯收入5个百分点，其中特困人口占8%，贫困人口占70%。 扶贫互助合作社营运情况 临县6个扶贫互助合作社中，2006年底资金到位的有5个村，2007年底资金到位的有1个村，到2008年9月底，扶贫互助合作社共发放贷款91.3万元，涉及农户147户。扶贫互助合作社的贷款投向是本村农户，贷款投向是种、养殖业，加工业、商业运输业等生产性项目。其主要做法是： 建立了相应的组织机构和管理办法。各扶贫互助合作社根据财政部门和扶贫办的有关规定结合各自具体情况制订了《××村村级发展互助资金实施办法》，成立了互助资金管理委员会，并分别设主任、会计、监督员各一名。贷款发放程序是由农户提出申请，互助资金管理委员会研究决定，并填制统一印制的"借用互助资金申请审批表"、"贫困村村级互助资金担保（信用）借款契约"，经管理委员会审查同意，即可放贷。管理委员会负责管理信贷资金，回收借款本金和利息，并接受扶贫部门、财政部门的指导监督和检查，并接受本村全体村民的监督。 明确条件，规定用途。在扶贫互助合作社借款必须符合以下条件：长期居住在本村的农户，有较好的信誉，有一定的经营能力，家庭成员无赌博吸毒等恶习，家庭成员愿意承担还款连带责任，有符合条件的担保人，贷款用于开展种植、养殖、经商等生产经营性项目。限定金额、期限，轮流使用。扶贫互助合作社贷款期限一般为6个月，最长至12个月；贷款金额控制在1～5千元之间；贷款利率统一执行年息12%；贷款到期后，必须按时归还。如果其他农户需要贷款，优先照顾新贷户，如果无新贷户申请贷款，原有贷户可重新签订新的贷款合同，继续使用原有贷款。 借贷双方熟悉，还款有保证。试点村规模很小，每村平均300余户，1000余人，人和人之间非常熟悉。资金管理委员会人员大都为村两委干部，对本村的农户收入来源、家庭资产情况、亲戚朋友的贫富状况，经营能力以及信誉状况等了如指掌，贷款使用过程中，管理人员可随时掌握贫困农户的收入、消费情况。同时承贷主体和还款对象明确，贷款户主动还贷积极性较高。
由"输血"变"造血" 实现了扶贫款由"输血"功能向"造血"功能的转变。建国以来，临县以革命老区和贫困地区的双重身份，获得了多种形式的扶贫资金，如救灾救济款、以工代赈款、项目救助款、退耕还林补助款等，这些资金重在输入，手段是给予，往往难以取得预期效果，没有从根本上解决扶贫问题。现在将扶贫资金注入到扶贫互助合作社，以借款的形式提供给农户，实行有偿使用，滚动发展，这样既提高了资金使用的针对性，也符合瞄准贫困人口的政策要求，使扶贫资金有了适度"造血"的能力。 缓解了农民的融资难问题。贫困地区农户在产业发展中的最大难题是资金短缺。扶贫互助合作社的建立，使农户有了离自己最近的"银行"，发展缺资金，农户直接向互助合作社申请，解决了启动资金困难的问题，使贫困户实现脱贫，同时又扼制了民间高利贷的发展，有利于规范民间金融市场。据统计，2007年5个试点村农民人均收入为120元，较扶贫前的2006年人均增收148元，其中获得贷款农户户均增收1230元。如：白文镇长张家湾村贫困户张铁斧从该村扶贫互助合作社申请了5000元，发展养猪业，一年净赚5000多元。提高了农民的信用意识。通过扶贫互助资金的发展运作，在村民间相互建立担保、互保等关系，相互解决困难，发展生产，培育了农户之间互帮互助、相互支持的协作精神，增进了相互的信任和团结，提高了村民诚信意识，形成"一方有难，八方相助"的良好社会风气；激发了农户的创业潜力，并促进了农民的勤劳创业精神。 增强了基层党组织的向心力。6个试点村的互助资金管理委员会的成员均为村干部，通过他们公平、公正、快捷办理扶贫资金贷款，积极支持贫困户发家致富，赢得了群众的信任和尊敬。使党支部的向心力、权威性得到了明显的改善。同时扶贫互助合作社的民主化管理，公开理财等新的管理理念的引入，有助于提高村干部的管理能力和综合素质。 实现了国家扶贫资金的良性循环。国家扶贫资金由过去无偿给予变为有偿使用，一方面实现扶贫资金增殖保值，另一方面收回的扶贫资金可以投放到其他贫困户手中，提高了扶贫资金的使用效率。 对农村金融的启示 透明的借贷信息有助于贷款合理发放。相比农村信用社来说，扶贫互助合作社更有利于避免信息不对称对贷款决策带来的影响。由于借贷双方同处一个社区，，彼此相互了解，他们能够了解有关借款人的人品、家庭收入、家庭成员以及亲朋的贫富等全部情况，有利于贷前做出正确的贷款决策。 紧密的借贷主体关系有助于贷款安全回收。农村信用社与借款人的"距离"比较远，对贷款控制能力比较弱，信用社对赖债者没有切实可行的强制力，约束力弱，助长了农户的赖债意向。相比扶贫互助合作社与借款人生活在同一个村庄，双方的空间距离比较近，对借款人的监控能力强，能够随时掌握借款人的动态情况，能够随时处理借款人出现的问题，有助贷款的安全。 高昂的违规成本有助于增强借款人的信用意识。扶贫互助合作社对借款、还款情况进行张榜公示，如果借款人不按时归还贷款，贷款户全家人的信誉受到损失，连带担保人也会因此受到牵连，甚至会影响到子女的婚事等；同时会直接影响其他贫困户能否得到贷款，互助合作社管理人员的放款行为受到质疑，赖债的社会成本很高。 强力的行政权威促进了贷款的收回。扶贫互助合作社管理成员都是村两委干部，他们可以借用一定的行政管理权力对赖债者实施制裁，强制回收。 金融组织的运作要与经济发展水平相适应。扶贫互助合作社没有设立现代金融企业所要求的"三权分立"机制，这是与当地社会经济实际以及互助社发展规模相吻合的。在信息透明化、业务微型化的小额信贷组织中，"三权分立"无助于降低风险，反而加大了运作成本。 规范发展的对策建议 拓宽资金来源渠道。扶贫互助合作社的资金来源主要有三个方面，一是中央、地方财政的注入；二是农村（社区）农民入股；三是其他组织和个人的资助。目前临县6个扶贫互助合作社的资金来源只有中央财政扶贫资金到位。在及时补足地方财政配套扶贫资金，鼓励农户积极入股的同时，建议人民银行将其他金融机构寻找出路的资金以再贷款的形式直接批发给扶贫互助合作社。如此可一举三得，一是解决了其他金融机构的资金出路问题；二是解决农民资金互助合作组织的资金需求问题；三是可对扶贫互助合作社形成商业激励，促进其可持续发展。 完善内部管理，健全运行机制。要坚决贯彻"民有、民管、民享"的基本原则，加强指导和监督，促使扶贫互助合作社完善内部管理制度，特别要强调其民主性、透明性，杜绝内部人控制，防止合作组织异化，防止农民互助合作变成干部的合作，政府的合作，而非农民的合作。 强化监督管理与业务培训。主办部门（扶贫办）应成立专门的机构，作为扶贫互助合作社的上级管理机构，加强扶贫互助合作社的日常检查管理工作，防止扶贫资金流失，扶持互助合作社健康发展壮大，实现专项资金周转使用、滚动发展的目的。人民银行、银监部门应加强监督及业务培训，指导扶贫互助合作社尽快步入健康、稳定、规范的发展轨道。虽然扶贫互助合作社未列入正规金融的行列，但只要涉及金融领域的金融活动，各监管部门都应主动参与进来，在事物发展初期就予以指导规范，防止新的金融风险出现。 加强对农民的宣传、教育、培训工作。要想促使试点村农民真正合作起来，必须使农民充分认识到"合作社是自己的事"，并且具备一定的合作能力。需要政府相关部门采取多种手段，开展对农民的宣传、教育、培训工作，提高农民对扶贫互助合作社的认识，激发他们合作的意愿，提高他们的合作能力。 （郭永宏为中国人民银行吕梁市中心支行行长，赵永杰单位为中国人民银行吕梁市中心支行）
