爱华网◎ 闫 坤 在实践中，世界很多国家不约而同地选择财税改革作为全面改革的突破口，主要是因为财税改革不涉及复杂、敏感的政治过程, 能够尽量减少改革的阻力。20世纪70年代以来，一些主要的OECD国家迫于财政压力，以财税改革为起点开启了政府改革的进程；而我国选择的渐进式经济体制改革战略，也是以财税改革为突破口收获了改革开放举世瞩目的成就。 1994年前财税改革的得失经验总结 从新中国成立到1994年分税制改革的45年间，我国财税改革可以被分为三个阶段： 从1949～1952年，我国初步确立了与计划经济体制相适应的高度集中、“统收统支”的财税体制框架。 从1953～1977年，财政管理体制进行了多次调整，先后经历了“划分收支，分级管理”、“以收定支，五年不变”、“总额分成，一年一变”、“收支包干”、“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”、“收支挂钩，总额分成，一年一变”等改革，但这些改革仅局限于财权在放与收之间的反复徘徊，并没有超越原有框架。 从1978～1993年，在经济体制改革的背景下，财税体制改革终于有所突破，建立起“分灶吃饭”型（“划分收支，分级包干”）“财政包干制”，并经历了“划分税种，核定收支，分级包干”、“多种形式包干”等几次较大调整，这种过渡性的财税改革成为我国渐进式改革的突破口。 从阶段分析中可以看出，改革开放以后，在财政包干制的框架下，我国财税体制依然处于较高频率的调整中，充分体现出“摸着石头过河”的中国改革特色，从中积累了很多宝贵的经验。例如，利润留成、两步“利改税”、企业承包经营责任制和“利税分流”等一系列改革，为后来建立现代企业制度和国有企业改革奠定了基础；多税种的复合税制初步形成，强化了税收的财政功能和协调作用机制；改革基本建设资金管理办法，初步形成符合市场经济和现代企业制度要求的企业注册资本金制度；改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化了行政事业单位的支出约束。通过实施上述旨在打开传统计划经济体制突破口的财税改革，为其各项配套改革打下了物质基础并起到了示范作用。 财政包干体制最大的问题是制度成本较高、制度效率缺失，不符合市场经济体制的要求。财政包干体制采取的是中央政府与地方政府一对一谈判的方式,这样的制度安排缺乏稳定性，受到社会政治、经济、文化等变动因素的干扰，在频繁的制度变迁和“契约修订”中损失了制度成本和效率。具体来看，在经济增长条件下，“定额分成”使得中央财政收入出现实质性的累退，为保持应有的宏观调控能力，中央政府必须时常与各地方政府对分成额度进行讨价还价，既有失中央政府的权威又加大了制度成本，还有可能损害地方政府发展经济、组织税收的积极性。“比例分成”所确定的比例在一定程度上相对稳定，与“定额分成”相比，中央地方的交易成本有所降低，但也弱化了地方政府组织收入的激励，提高了中央对地方征税的监督成本。此外，财政包干制的问题还体现在：政府对企业“条块分割”的行政隶属关系并没有实质上的改变，只是从“条条为主”过渡到“块块为主”，没有做到真正放权到企业，仍然束缚着企业的发展；“分灶吃饭”对地方政府积极性的引导有偏，客观地成为当时地区封锁、市场分割、地方政府投资膨胀、低水平重复建设、产业结构失衡、资源配置扭曲等问题的潜在原因。分税制改革的得失经验总结 1994年，我国实行分税制改革，财税体制开始进入以分税制为基础的分级财政轨道。尽管分税制改革的历史只有15年，但它对财税改革的重要性是不言而喻的，对改革开放全局的影响也是深远的。然而，由于我国改革开放采取的是“渐进式”路径，各项改革必须符合“渐进”要求，分税制改革也不例外——力求通过保证“既得利益”而减少改革阻力和成本，实现平稳过渡，这就决定了分税制改革还具有不彻底性。 （一）我国分税制改革的成功经验 1994年的分税制改革主要包括三方面内容：一是划分中央与地方的事权和支出范围；二是划分中央与地方收入；三是确立中央财政对地方税收返还和转移支付制度。从总的情况看分税制改革是成功的，不仅将国际通行的财政分权在规范化和透明化方面向前推进了一步，而且对市场经济下有效处理我国中央与地方的税收分配关系、加强宏观调控、调动中央与地方两个积极性，发挥了积极效应。 1．为社会主义市场经济体制奠定基础 分税制改革调整了中央政府和地方政府的财政收入分配方式，划分了中央与地方的财权，按照税种统一界定了中央税、地方税、中央与地方共享税。这样的制度安排降低了制度交易成本和中央政府的监督成本，并形成中央、地方征税的双重激励，增强了中央宏观调控能力和地方发展经济的努力，提高了整体制度效率。可见，分税制弥补了财政包干体制的缺点,是符合市场经济体制要求的财政体制。同时，分税制改革使得国家税收快速增长、国家财力迅速充实，为其他领域的改革提供物质支持，支付改革成本，是社会主义市场经济体制改革的坚实后盾。 2．为建立和完善转移支付制度提供基本条件 城乡、地区差距较大是我国经济发展的鲜明特点，而缩小差距的重要保障是科学的财政转移支付制度。我国现行的财政转移支付制度是随着分税制改革而建立的，分税制改革为建立和完善转移支付制度提供了基本条件。 首先，分税制改革有效提高了中央财政收入的比重，在中央财力得到有效提高的基础上，扩展了中央财政转移支付的空间，尤其是对西部大开发、东北等老工业基地、老少边穷地区的发展提供了切实的保障。其次，随着分税制改革启动，我国于1995年建立了针对地方财力薄弱地区实施的一般性转移支付制度，其宗旨是，按照规范和公正的原则，使财政困难的地区得到更多的转移支付资金。再次，2002年的所得税收入分享改革建立了一般性转移支付总量增长机制，要求中央将因这项改革而增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，也就是说，随着所得税收入的不断增长，一般性转移支付规模会越来越大，对转移支付制度进一步完善提供了保证。最后，分税制改革使专项转移支付得到不断完善，也为转移支付制度的健全提供了条件，例如为配合农村税费改革，实施了一系列的专项转移支付，包括“农村中小学现代远程教育工程”专项资金、“科技富民强县专项行动计划”专项资金、“村村通工程”专项资金、“送书下乡工程”专项资金等等。 （二）我国分税制改革的不足之处 1．事权、财权划分不清 事权与财权相结合、以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。事权与财权不清是我国财政体制多年来一直存在的主要缺陷，也是分税制改革所要解决的首要问题。但在1994年的分税制改革中，由于种种因素的制约，并没有解决这个一直困扰我国财政体制改革的主要问题，而把改革的重点放在了划分收入上。由于中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同，各级政府的职能范围边界不明，使得划分各级政府的财权、财责、财力缺乏科学的依据，这样更加大了中央与地方财力不清、事权与财权不相适应的程度，从根本上说，也就不可能较为彻底地理顺中央与地方之间的财政分配关系。2．采用基数法确定地方财政收支基数 采用基数法确定地方财政收支基数，实际上意味着将实行财政包干体制以来形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化，既不利于调动各方面的积极性，又有碍中央财政收入比重的提高。在实际操作中，受扩大地方既得财力的驱动，一些地方常常采取“税收进、财政出”等做法，有的甚至弄虚作假，虚增收入，人为扩大地方既得财力基数。 另一方面，以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存在的地区差距。主要表现在：沿海与内地省份财政收入基数差距使两类地区经济差距拉大；税收返还与全国平均增长返还挂钩的本意难以实现。由于分税制遵循增量累进原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。这样一来，1993年的基数影响将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度、中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地，才有可能缩小与发达地区的差距。但对任何一个地区来讲，本地区增长速度快于全国平均增长速度时，其返还比例递减将更为迅速。这样，在地方利益的驱动下，发达地区有可能达到一定增长速度后，放松征收管理，而落后地区也同样存在即使基数较低也不愿意增长过快的状况，从而不利于节约支出和提高财政资金使用效率。 3．转移支付制度安排不当 我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件财政转移支付形式，占转移支付总额的比重超过1/3。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用，但其自身存在的局限性主要带来了两方面问题。首先，政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。由于无条件财政转移支付对资金的使用中央政府没有明确规定，其使用权掌握在地方政府手中，中央政府无法利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。其次，不利于发挥地方政府的积极性。在这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接受者地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。 4．加大县乡财政困难 由于分税制改革仅在一定程度上规范了中央与地方的事权、财权关系，但对于地方各级政府之间的相应关系却模糊不清。县乡财政作为五级财政基层的两级，在各级财政都十分困难并且各级事权、财权没有明确划分的情况下，往往成为最后的“负担者”，其财政资源长期不足、效率低下。分税制改革最终成为县乡财政困难、尤其是乡镇财政困难的体制性原因。 对新阶段财税改革的展望 2004年以来，我国采取了一系列措施深化财税改革，具体内容包括：完善出口退税机制、推进农村税费改革、深化预算管理制度改革、深化“收支两条线”管理改革、推行国库集中收付制度改革、全面推行政府采购制度、实施增值税转型改革试点、改革收入分配制度等等。可以看出，我国财税改革已渐进成熟阶段，相应的改革措施已有序地分步实施。在2007年统一了内外资企业所得税，实施了新的耕地占用税、车船税条例，进一步扩大了增值税转型的改革试点范围。 但是，还应看到，现行的财税体制还存在着若干问题，例如，税制和转移支付安排还存在结构性问题，还不能全面推动区域、城乡、内外统筹、协调发展；在财政支出和税收优惠政策安排方面，还存在着不利于经济发展方式转变的因素，对自主创新、“资源节约型”、“环境友好型”社会建设的支持力度不够；在财税体制设计方面还没有实现财政职能的转换，还存在着重物质生产轻公共服务、经济建设支出挤占社会事业支出等问题。 展望未来的财税改革，应首先满足市场经济发展的一般需要，在此基础上，要体现我国改革发展的特殊要求，为贯彻落实科学发展观、建设和谐社会提供必要的财政税收支持。目前最重要的是完善适合改革发展阶段的财税体制框架。
1．建立适应多级分税制需要的税制体系 符合市场经济要求的健全稳定的税制体系是分税制改革的前提，从实行分税制的西方国家特点来看，一是税种数量多，大都在50个税种以上，如美国大小税种有80多个，日本46个，德国50多个。二是税种结构以所得税特别是个人所得税为主体。我国1994年税制改革建立了以增值税为主体税种的流转税系和以企业所得税为主体税种的所得税系，为我国分税制的初步实施奠定了基础。但从税种数量看（我国目前有24个）与彻底的分税制还有差距，这关键在于地方税收体系的建设问题。我国与西方国家税种数量的差异也正在于此。我国目前的地方税体系很不健全，缺乏主体税种，收入规模过小，税源缺乏增长机制，有的还日益萎缩，不能随经济发展而增加。为了能够真正发挥分税制的作用，必须使地方税税源成为一个能够增长的变量，形成内在的增长机制。 对于具体税种的归属问题，总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素，确定不同税种分别作为中央收入和地方收入。凡是关系到国民经济全局、有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济调控作用的税种划归中央，作为中央财政收入；与地方关系密切、税源分散、需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方，作为地方政府收入；与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享收入，使中央和地方在财政利益上有一个“联结点”，这对经济的发展是有利的。 2．规范转移支付制度 国际转移支付的模式有两种，一种是单一纵向转移支付制度，即单一的自上而下垂直的转移支付，也就是由上级政府通过特定的体制把各地区的财力数量不等地集中起来，再根据各地的不同情况和宏观调控目标，把集中起来的财政收入数量不等地分配到各地区。另一种是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。其中纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题，而横向转移支付则侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊，从今后发展的角度看，我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段，鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式，且目前转移支付应着重解决纵向非均衡问题，因此可以在此基础上使之法律化、弹性化，增加透明度，减少随意性，逐步健全单一纵向转移支付制度。 从有利于中央政府宏观调控，有利于发挥地方政府积极性和有利于提高财政资金使用效率的目的出发，笔者认为，我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型向宏观调控型转变。宏观调控型财政转移支付与收入分配型的主要区别在于，前者不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标，而更多地考虑对地方政府行为的引导和促进经济发展的作用；在注重公平目标的同时，更加注重经济效率目标的实现。具体做法应该是构建以有条件形式为主的财政转移支付形式。首先，缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要用它来平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本开支需要。其次，扩大有条件财政转移支付的范围，特别是配合型财政转移支付的建立。一是明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策要求。二是地方政府必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，发挥中央政府资金导向功能，促进地方政府扩大对上述资金的投入量，提高财政资金的使用效率。 与此同时，要健全科学规范的转移支付制度。首先，转移支付规模要适度，并保持一定的弹性。转移支付规模一要考虑中央财政的承受能力，二要考虑地方行政事业的需求，三要考虑转移支付在额度、形式、结构方面保持弹性，随着社会主义市场经济的发展和市场体系的健全，逐渐提高中央政府的调控能力。其次，转移支付要规范。逐步变现行的基数法为因素法，设计出一套科学的计算公式，作为转移支付制度的拨付依据，以提高透明度，防止主观性和随意性。所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素，确定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。它包括两方面内容：一是支出基数因素法，即找出对地方财政支出影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民收入、民族成分、自然资源和社会发展情况，按其影响程度的大小确定计分标准，各个地方都按这一标准计算其分数，并据此确定财政支出基数。二是收入基数因素法，即根据税基、法定税率等项因素，计算各地方的“理论收入”。这种确定地方财政收支基数的因素法，具有基本统一的客观标准，比较合理、规范，但实行起来技术要求高，操作难度大，因而必须总体设计，分步实施，逐步推进。 3．合理划分事权、财权，合理分配财力 笔者认为，解决这一问题的思路应该是，按照渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、市场机制建立以及政治体制改革相一致的原则，先易后难，逐步划清。这里主要应划分3个层次：一是“划分内外”。即划分政府与企业和私人间的事权，明确哪些事权归政府，哪些事权归企业和私人。界定的标准是社会共同事务，即凡是市场能够有效提供的事务，事权归企业和私人；市场不能或不完全提供或协调、只有政府出面组织才能实施的事务，事权归政府。二是“明确上下”。即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。界定的标准是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。三是“理顺地方各级”。即理顺地方各级政府间的关系，明确事权在省、市（地）、县（市）、乡（镇）政府间的划分。界定的标准是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高、受益对象是市、县、乡范围居民的，则事权归市（地）、县（市）、乡（镇），由市、县、乡政府负责支出。在层次分明的基础上，需要进一步明确界定和划分政府的事权和财权，先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。 此外，完善事权和财权的划分还应考虑市场化进程，即根据市场化的进程，确认哪些事情市场已经做了，政府在哪些事情上要多管一些。例如，文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备了部分市场化条件，财政就可对这些部门实行差额预算管理，或采取企业化管理，提高经营效益，减轻国家财政负担。只有这样，财政才有可能真正增收节支，把资金投向政府应该涉足的领域，提高财政资金的使用效益。 4．县乡财政体制的重新构建 首先要实化中央、省、县三级财政，虚化市与乡二级财政，按照因地制宜的原则，通过推动“省直管县”和“乡财县管”等项改革推进省以下分税制改革，实现县乡财政体制的重新构建。其次，重新界定县乡政府职能。根据公共财政和地方分权理论，我们认为县乡之间财政职能必须重新调整和划分。具体包括：从维护基层政权稳定这一前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府，即县级直属行政、司法、公安机关经费全部由县级财政管理，派出机关（驻各乡镇派出所等）经费大部分（如人头经费等）由县级财政管理，小部分（如非人头经费等）由乡镇财政管理。另外，义务教育、基础卫生、基础科学、基础文化、抚恤救济等主要划归县级政府，乡镇政府主要负责协办责任。因此，义务教育费、卫生事业费、科学事业费、文化事业费、民政事业费等，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级与乡镇财政按比例分摊管理。至于城乡基础设施建设、交通建设、水利基础等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目经费主要由乡镇财政管理。再次，为建立省以下分税制的财政管理体制，还需要辅之以土地使用权流转、人口流动以及完善的农村社会保障制度，建立县乡民主理财机制，实现地方财政民主治理，实现县乡财政融资多元化等等。 （作者系财政部财政科学研究所研究员）
