爱华网董正华 10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》显示出决策者从保护农民土地权益出发，规范和改革现有土地管理制度的决心，同时也为求解土地这一“三农”领域最大的问题指出了方向。 目前中国最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。近些年来中高级官员“出事”，大部分涉及土地。侵害甚至强行剥夺农民土地权益屡禁不止的一个重要原因是土地权属含混、所有权主体模糊甚至虚置。所以尽管《农村土地承包法》规定“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，然而事实上难以保障。在地方政府以发展当地经济的名义大面积征用农地时，情况尤其是这样。 出路在哪里呢？一种主张是农地私有化。温铁军从农民基本生存保障的角度认为中国不具备农地私有化的条件。我这里则从另外两个角度提出私有化不可行的理由：其一是在农村人均土地不足0.15公顷的情况下，农地私有化将导致经营规模长期过小甚至更加零碎。因为在工业化和城市不断扩张、农地总量不断减少的大环境下，土地作为稀缺资源，价格一定会不断上涨。在这种情况下，多数农民会死死把住自己私有的小块土地而不轻易转让。这种情况在日本、台湾等实行单一自耕农发展战略的经济体的经验中已经得到验证。 主张农地私有化的另一个理由是认为私有化有利于资本进入农业，从而促进土地流转和经营规模的扩大，加快资本集约型大农业的发展和农村经济进一步市场化。实际发生的情况可能又与此愿望相反：一部分农地会被集中，由拥有雄厚资本的开发商以较高价格买走。但这些农地绝大多数将会成为富人的乡下宅地和休闲度假基地，甚至被囤积以待进一步涨价，而不再是农用土地。私人资本购地后有可能从事某些经济作物的生产，但是大量进入粮食种植的可能性很小。这是由粮食种植的生物性特征以及资本回报率远远赶不上非农产业等原因所决定的。 又要维护农户的土地经营权，又不能实行土地私有化。在这种情况下，“长期坚持以家庭承包经营为基础的经营体制”可以看作是一种不错的选择。放长远一点看，像中国和其他东亚国家与地区目前这样的小规模家庭农业的出路，恐怕只能是在长期坚持农民家庭经营的基础上，逐步减少农业人口，改变人地比例，使留下的农户得以不断提高经营规模，并以逐渐扩大资本投入和农业技术创新与推广来提高农业劳动生产率，以此带动农民物质精神生活的提高和乡村的现代化。所有这些，无论是条件的变化还是目标的达成，都只能是长期的、渐进的过程。 有没有应对现存农地所有权问题的替代制度架构呢？一个可供考虑的可行性方案是：由宪法授予并保障农户对农地比较完整的永久使用权，搁置问题丛生、有名无实、已经陷于困境的现行农地集体所有制度，同时支持农民在自愿的基础上建立互助互利的经济合作组织，实行真正农有农用的信用合作、供销合作和生产互助合作，让农民通过新型经济合作组织逐步走上自己管理自己的乡村自治，建立经济、惠农的乡村“小政府（精简的乡镇政府）-大社会（农民的各种经济合作组织、社区自治组织）”。为此，需要在新农村建设的各个领域立法，包括农地保护法、农业合作法、农业信贷法、农业保险法、农业灾害补偿法、农村社会保障法、农业技术推广法等等。 所有权在法律上是指物主对物的自由支配的不可侵犯性。在这里，农户并不具备对其所经营农地“自由支配”的完整权利。但是农户对所经营土地的权益超出以若干年（如30年或70年）为期的承包经营权，而且从一般权利上升为基本权利、宪法规定的权利。同时，这种权益既受法律保护也受到法律的限制，因此，即使给农户永久土地使用权，也并不等同于土地私有化。
这种农地制度可以看作是国家控制（或分割）农地的最终物权而农户享有部分物权（用益物权），或者看作是一种新型的土地国有制，只是不允许再搞“地方国有”和“干部经济”，是以法治地而不是以人（行政官员）治地。相比于任何一种“所有制”标识，农民对农地的真实权益是最重要的。我理解的这种农地国有，其真实性在于所有权向农户和法治国家两头靠拢：一方面维护“农地农用”这一国家根本大计，另一方面落实农地为农民所用，同时杜绝现存的资本与权力勾结、特别是一些乡村干部以集体所有者代表的身份出现，侵害真正从事农业生产经营的农户的土地权益。 （作者为北京大学世界现代化进程研究中心主任）
