爱华网◎ 贺力平 自1970年代末以来，人民币汇率体制的改革调整可以说经历了三个重要阶段。第一个阶段是从1970年代末到1993年底，其特点是实行汇率“双轨制”，主要汇率水平的确定和调整带有强烈的计划调节色彩，政策与市场的矛盾不断涌现；第二个阶段是1994年初到2005年7月，其特点是取消汇率双轨制，开始规范全国统一的外汇市场，汇率政策体现出维护国内宏观经济稳定的新思路；第三个阶段是2005年7月以来，人民币汇率体制朝着更加市场化的方向进行新的探索和调整，人民币对外可兑换性的程度不断提高，汇率体制面临如何应对资本市场更加开放条件下的新挑战。 人民币汇率体制和政策近三十年来的演变和调整反映了中国经济体制的深刻变化和中国对外经济关系的广泛发展，从一个侧面展示了中国经济在朝着市场化方向的转轨和增长过程中所遇到的种种矛盾和挑战。 多重汇率制阶段 改革开放以前，人民币汇率体制有过一些调整，当时的基本考虑是兼顾国内进口企业的成本承受能力和出口企业的赢利水平，并在此基础上根据国际外汇市场的行情变动确定人民币对各有关货币的具体汇价。这种方式被称为“一篮子货币目标制”，是我国从1970年代初期在国际金融市场出现严重动荡的背景下开始实行的。 汇价的确定兼顾国内进口企业的成本承受能力是当时计划经济背景下的一个政策特点。那个时期，进口的物品主要是国外工业设备和材料，进口企业也多为国营大型企业。如果汇价确定在一个外币偏较高的水平上，那么，国内进口企业为同样数量的进口物品就必须支付较多的人民币成本，也就不利于这些企业当时已经实行的独立成本核算。同时，外币偏高的人民币汇价也让出口企业可能因此而面临出口薄利甚至亏损的问题。所以，两者要有所兼顾。兼顾的具体做法就是测算一下进口企业的进口成本负担能力和出口企业的平均换汇成本。 这样测算的结果与当时已经实行的汇率水平之间出现了较大差别。例如，1980年前后，按照公布的外汇交易牌价，1美元换1.5元左右人民币；而按照上述办法测算的结果是1美元应换2.5元左右人民币。如果按照这个测算结果对人民币汇价进行调整，那么，人民币对美元就要公开宣布贬值。 当时的决策是采用另一种思路，即一方面维持人民币与美元等等国际货币的公开牌价，对这种牌价的调整仅仅是微小的、“技术性的”；另一方面开始实行对外贸易内部结算汇价。 1979年8月国务院发出“关于大力发展对外贸易，增加外汇收入若干问题的规定”，决定调整人民币现行汇率体制，在继续保留对外公布的牌价并使之用于非贸易结算的同时，开始实行适用于对外商品贸易的内部结算价。1981年初起，1美元兑换2.8元人民币确定为对外商品贸易的基本结算汇价。同时，美元兑换人民币的公布牌价继续在1.5左右。 这就是当时流行的汇率双轨制。这个汇率体制由于兼顾了出口企业的利益，因此对推动我国出口贸易的快速增长有很大积极作用。同时，这个体制也充分考虑到了当时显著存在的国内外价格差距，最大限度地有效利用了境外来华人员在境内的支付能力及带来的好处。 举例说，当时一位来华人员用1美元按照公布牌价只能换得1.5元人民币，不能按照内部贸易结算汇价换取2.8元人民币。同时，按照当时实行的另一个相关的政策体制，这位来华人员实际换得的是1.5元外汇券。外汇券是国务院授权中国银行于1980年4月1日起开始发行（后于1995年1月1日起停止流通），用于境外来华居民在指定范围内的境内宾馆、饭店、友谊商店、机场等支付商品和劳务费用使用。在这些地方向境外人士出售的商品或劳务定价通常高于对国内居民的定价（例如同样航程的机票价格对境外人士要高于对国内人士），外汇资源可以说最大限度地被获取了。这对当时颇感外汇资源短缺的中国经济来说是一个重要支持。 但是，汇率双轨制也带来了外汇市场的分割和不统一。同一货币单位的外汇事实上有两个甚至多个人民币标价。这种情况的出现势必会影响到外汇交易的正常秩序，而且在客观上鼓励出现外汇交易的灰色市场或黑色市场。 当时，在计划经济体制背景下，人民币是高度不可兑换的，企业和个人的外汇交易受到多种限制。为了加强对外汇交易的控制并同时鼓励当时已经作为指定的外汇经营机构中国银行的业务发展，1979年3月国务院批转中国人民银行“关于改革中国银行体制的请示报告”，决定将中国银行从中国人民银行分设出来，同时成立国家外汇管理局。 1980年12月国务院常务会议通过《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，明确提出“中华人民共和国对外汇实行由国家集中管理、统一经营的方针”。但是，这个“集中管理、统一经营的方针”在后来的实践中遇到许多困难和挑战。
一个困难是如何确定外商投资企业外汇交易的适用汇率。前面提到，汇率双轨制区分了商品贸易结汇和非贸易结汇的两种汇价，但没有明确考虑到外商投资企业的外汇交易问题。实践中如何区分外商投资企业及其外籍人员外汇交易的性质是十分复杂的事情，政策规定很容易出现理解误差和人为的变动性。 由于人民币高度不可兑换，一些经济特区在1980年代前期建议发行“特区货币”，主要理由是鼓励外商积极到这些经济特区进行投资活动。这个建议最后没有形成为政策，但后来的情况也表明在沿海经济特区及其相邻地区出现了大量的“美元化”、“港币化”现象，即境外货币单位在境内经济活动中大量流行。 更严重的一个挑战是，汇率目标和外汇管理体制都受到种种因素的冲击。理论上，既定汇率目标的维持需要国际收支平衡作为经济基础，而要使国际收支保持平衡，一个重要条件是进口需求不出现大幅度增加。事实上，从1984年开始，国内进口需求猛增，全国外贸出现逆差，既定汇率目标被迫动摇起来。1985年取消了对外商品贸易内部结算汇价，但由于随后建立的外汇调剂市场，事实上人民币对外汇率还继续存在多重定价的问题。 按照出口换汇成本的计算方法确定汇价，表面上看起来照顾了出口企业的利益，但这个办法的不稳定性客观上取决于国内通货膨胀的走势。如果国内通货膨胀不变，某个时点上计算出来的平均换汇成本就可以在此后一段相当长的时间内作为汇价决定的依据。但是，如果国内通货膨胀频繁变动，而且出现不断爬升的趋势，那么，一个时点上计算出来的平均换汇成本数据就不再可能成为汇价的参考数据，因为平均换汇成本从根本上说与国内通货膨胀是紧密相关的。 国内通货膨胀问题从1980年代初期就开始显著出现，几乎一直断断续续地困扰中国经济。人民币对美元等主要国际货币的汇价在这期间被迫进行了几次调整。这些调整主要是小幅度的，有的时候还赶不上国内通货膨胀。在这个背景下，为了继续鼓励国内企业的出口创汇，实行了一些新的政策措施。例如，允许出口企业保留一定幅度的外汇收入（“外汇留存”），尝试性地建立地区性的外汇调剂中心作为指定企业的外汇交易场所，并允许外汇调剂价格不同于公布的牌价。 这些政策调整大多发生在1980年代后半期，这也在实际上宣告“集中管理、统一经营”的外汇模式不再是完全的了。 对汇率政策目标和外汇管理体制最大的挑战来自汇率因素对国内宏观经济稳定的新作用。1980年代以前我国对外贸易总体规模不大，外商投资几乎没有，人员往来也不多。但是，经过改革开放的十余年时间，对外经济关系有了广泛的发展。外贸外资的规模都大大扩大了，沿海地区的跨境人员流动也十分频繁。几个经济特区都紧邻国际市场。在这样的背景下，人们如何看待人民币的对外汇率走势就成了影响人们如何看待国内通货膨胀走势的一个重要因素。换句话说，汇率贬值预期在一定程度上成了推动国内通货膨胀的一个因素。进口企业有了汇率贬值预期会倾向于抬高进口商品的国内标价，出口企业有了汇率贬值预期会倾向于增加对国内生产要素和中间投入品的需求并进而扩大国内总需求。如果出现了显著的汇率贬值或者汇率贬值预期，同等数量的外汇资金流入也会驱动较多的人民币资金流动。 另一方面，也可以说持续爬升的国内通货膨胀是导致汇率持续性贬值或外汇市场高度不稳定的一个重要因素。总之，随着中国经济体制转轨和对外开放，汇率与国内宏观经济稳定之间出现了新型关系，这种关系是过去在计划经济体制下所没有过的或不曾重要的。 单一汇率制阶段 正是在这个背景下，人民币汇率体制和外汇管理体制在1993年与1994年之交进行了改革开放以来的另一次重大调整。 中国共产党中央委员会在1993年11月十四届三中全会上通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中专门就人民币汇率体制和外汇市场体制做了论述：“改革外汇管理体制，建立以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换货币。”这段话语体现了对经济体制改革和转轨大方向及其在汇率和外汇体制方面的表现的新认识，从一个新的角度确立了梳理各种经济矛盾的纲要。 随后不久，中国人民银行于1993年12月28日发布《关于进一步改革外汇管理体制的公告》。公告说，国务院决定从1994年1月1日起，进一步改革我国的外汇管理体制。这次汇率改革和调整的主要内容有：实行外汇收入结汇制，取消外汇分成；实行银行售汇制，允许人民币在经常项目下有条件可兑换；建立银行间外汇市场，改革汇率形成机制，保持合理及相对稳定的人民币汇率。概括地说，人民币汇率体制实行并轨。并轨后的人民币汇率，实行“以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动制”。 1994年初开始的改革调整为什么能够做到单一汇率制？根本原因有两点： 一是放松了对个人和企业正常用汇需求的限制，而是确立并维持了一个基本适当的汇率水平后我国外汇供求形势出现了根本性的好转，外汇短缺不再是一个突出问题。 在以前的体制下，个人和企业的正常外汇需求往往不能从正规渠道得到及时足额便利的满足，因此被迫转而求助于银行机构之外的地方，也就是灰色甚至黑色的外汇市场。新的体制给予个人和企业的正常外汇需求以供给保障，从而消除或减少了灰色市场上的外汇需求。 二是，银行机构之所以能供给这些外汇，还因为它们有源源不断的外汇供给，即来自企业和个人的外汇出售。在相对合理的汇率水平上，企业出口创汇的能力得到保护和发展，它们的外汇收入年年增长。反映在统计上，这就是1994年以来中国国际收支平衡表中的贸易顺差或经常账户顺差逐年增加。 从这个角度看，1994年汇率体制改革实际上还包括了人民币汇率水平的重大调整。1993年末官方外汇调剂价为1美元兑换人民币5.8元，1994年初调整为8.7元。人民币对美元汇价调整幅度十分巨大。 最重要的是，这种汇率水平的调整还伴随着国内宏观经济的稳定。1994年人民币汇率水平调整的一个成功之处就是，在汇率改革和调整的同时国内通货膨胀也得到有效控制。国内居民消费价格上涨率1994年为24.1%，以后逐年下降，1997年进一步降到2.8%。 从1994年初到1997年中，人民币对美元汇价不仅没有贬值，而且还有所升值。这几年中，1美元兑换人民币由8.7元降到8.3元。人民币对美元汇率的这种升值，是此前十多年中国经济中没有过的。虽然升值幅度并不大，但这已逆转了过去长期存在的人民币持续贬值的公众预期。可以说，人民币与美元的汇率在这个时期中发挥了具有重要宏观经济意义的稳定性的“名义锚”作用。“名义锚”这里的含义是公众用以评判宏观经济走势的基本参考指标。尤其值得一提的是，新的汇率体制经受住了1997年夏爆发的东亚金融危机所带来的冲击。 当然，这种汇率体制也不是完美无缺的。当大家都高度关注人民币与美元的汇价指标时，这个指标在某种程度上也变得相对钢性了，或者说灵活性减少了。1997年夏季时，1美元兑8.27元人民币，此后几年中汇价一直维持在这个水平，几乎“纹丝不动”。 这个局面的一个后果是，当美元在国际货币市场上升值时，人民币的国际价值随之升高；当美元在国际货币市场贬值时，人民币的国际价值随之下降。人民币国际价值的这种被动性的上升下降并不一定就是中国经济增长所需要的。换言之，人民币汇率需要更能满足自身需要并具有更多主动性的新体制。 走向更富有弹性的阶段 进入21世纪的几年中，围绕人民币汇率体制问题的讨论，一系列新的经济现象出现了。中国贸易平衡和经常账户平衡在连续多年顺差的背景下继续大幅度增加。外商对华直接投资也不断增加。中国连续多年成为世界上吸引外商投资最多的发展中经济体。官方外汇储备每年增多数百亿美元甚至超过千亿美元。 人们开始探讨上述这些变化的原因和它们可能对未来中国经济增长带来的影响。在原因方面，许多人都注意到中国宏观经济的稳定、经济体制改革的深入、对外开放的发展（尤其是2001年中国加入世界贸易组织）和国内市场的活力等等基本因素。也有人提出人民币汇率水平的高低问题。 很多人士都认识到过于钢性的人民币汇率体制给中国宏观经济运行带来若干重要好处的同时也带来了一定的负面影响。不利的影响主要表现在国内宏观经济政策的灵活调节能力受到相当大的局限。例如，面对大量国际资金流入，不管它们是正常的流入还是非正常的流入，为维持既定的人民币与美元汇价目标，中央银行都必须通过发行本币来吸收“过剩的”外汇市场资金；这就形成国内货币供给持续性扩大并进而导致未来通货膨胀的局面或可能性。 另外，在面对国内通货膨胀出现爬升倾向时，对汇率目标的顾虑又可能使中央银行的利率政策操作受到明显束缚，即难以充分地根据国内经济形势需要显著提高利率水平。这主要是因为，如果国际市场上的利率水平出现低落的同时，提高国内利率水平很可能会吸引更多的国际资金流入，从而引起人民币汇率进一步上升的压力。 在这些新的国内外经济环境中，人民币汇率体制的进一步改革就提上了议事日程。2005年初，国务院总理温家宝指出了人民币汇率调整的基本原则，即坚持“主动性、可控性、渐进性”。这可以说是一个兼顾当前稳定和长远需要的方针。 2005年7月21日，中国人民银行宣布我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,同时指出人民币兑美元汇率从即日起升值2%，即1美元兑8.27元人民币变为兑8.11元。人民币汇率体制进入到一个新的阶段。 很多国内外评论者认为这次汇率改革的重要特点是人民币与美元的“脱钩”，即人民币不再单一地盯住美元，而是关注包括美元在内的许多国家货币，例如欧元和日元等等。这种调整，一方面反映了人民币/美元汇价作为“名义锚”作用的下降（这种下降主要应归功于国内宏观经济自有稳定性的增强），另一方面也反映了我国对外经济关系朝着伙伴对象多样化方向发展的成就。 2005年7月以来，人民币对美元和对其他主要国际货币的汇率弹性都在增大。1美元兑换人民币数在2008年7月下降到约6.9，其间升降兼有。人民币与欧元等国际货币的汇价也有起伏。总的看，人民币汇率走势在近三年的时间中改变了过去一段时期中所呈现的那种要么持续上升要么持续下降的格局。 在人民币汇率弹性升高的同时，对外金融开放和国内外汇市场建设等方面也有一些新的发展。对外金融开放方面，在几年前已经推出的允许外资证券投资以“合格外资机构投资者”（QFIIs）形式进入的背景下，2006年开始政策上允许国内证券投资以“合格国内机构投资者”（QDIIs）形式对外投资。同时，还有多种措施鼓励国内机构对外直接投资，其中包括组建中国投资公司。 在国内外汇市场建设方面，银行间外汇市场推出了做市商制度和引入询价交易制度（OTC），扩大远期结售汇业务范围，推出外汇掉期等衍生工具业务，同时改变人民币汇率中间价形成方式。 2008年8月国务院常务会议修订通过《中华人民共和国外汇管理条例》，进一步明确“人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度”，并同时在对外金融开放和国内外汇市场建设等方面为未来改革开放“留出余地”，指出了“完善跨境资金流动监测体系”等新的工作重点，不再硬性要求外汇结汇。不难预料，今后一些年中，人民币汇率体制、对外金融开放和国内外汇市场建设等方面都会有进一步的发展。 人民币汇率体制改革的主要经验和未来展望 归纳前面对三十余年来人民币汇率体制改革调整的简略历史回顾，我们至少可以总结出如下这些经验： 第一，人民币汇率体制和汇率水平的每次重大调整，都是发生在国内外经济环境出现重要变化的背景下。一国汇率体制和汇率水平应该而且也能够对经济环境的重要变化作出反应。 第二，人民币汇率体制的改革调整与国内经济体制，尤其是外汇管理体制和外汇市场发展之间存在密切联系，两者是相辅相成的。 第三，汇率具有重要宏观经济作用，在一定条件下甚至可以成为关键性的宏观经济因素。但是，汇率的这种作用不是一成不变的。及时准确地认识汇率的宏观经济作用及其变化对制定正确的宏观经济政策有重要帮助。 第四，每一种新的汇率体制都会遇到一些新的矛盾和挑战，应对的基本思路应该是在改革开放的新的更加宽阔的平台上确立对策。 回顾历史、展望未来，人们可以指望在人民币与主要国际货币事务上，中国与国际社会的协调合作将会不断增加，中国与周边经济体的区域性合作交流也将不断深入发展。 人民币汇率走向更多弹性的方向，不仅意味着人民币与其他许多国际货币的市场汇率会出现更多的短期性波动，而且意味着国内企业和金融机构会面对日益增多的汇率风险。在这方面，企业和金融机构都需要注重提高自身应对汇率风险的意识和能力。金融机构需要向企业和社会投资者提供规避汇率风险的各种适宜金融工具，包括可用于汇率风险规避的金融衍生工具，而且需要因此更加重视由此而来的新的金融风险。 如果国内金融机构，尤其是大型金融机构，应对外汇市场和金融市场波动的能力有显著提高，在更加开放的背景下我国的金融安全就可以说有可靠的基础了。这可以说是人民币汇率体制走向更多弹性所带来的最大挑战和任务。 （作者系北京师范大学经济与工商管理学院金融系教授）
