爱华网◎ 周宏春 从总体上看，环境保护是建国后我国受国外影响最早的领域之一；我国环境质量与经济增长的关系曲线呈现“穿越环境高山”特征；尽管环境保护专家和管理人员的理念先进，但公众对环境保护的理解和认知相对滞后，这与我国发展阶段密切相关。经过几代人30多年的努力，我国环境保护的制度建设取得较大进展，这是我国未来环境质量改善的基础。本文从政策层面对我国环境保护进行了总结。 中国环境保护政策的发展阶段及其主要特征 相对于以1978年十一届三中全会为标志的经济领域的改革开放，中国环境保护领域的开放更早，可以追溯到1972年前后。1971年中国恢复在联合国的合法位置；1972年2月中美发表联合公报，宣布两国关系开始走向正常化；9月中日正式建立外交关系。从此时开始，我国从环境保护理念、政策到污染治理，也走了一条受国际思潮影响的、政府主导（自上而下）的、有计划解决环境问题的中国特色之路。 一、改革开放前是我国环境保护的开创阶段 建国以后，随着我国的生产恢复和经济建设在全国不断铺开，环境问题逐步出现。从1972年起，环境保护引起中央的重视，进入开创阶段。主要标志有：“三同时”和限期治理制度提出，环保法规、标准、机构以及一些基础性工作陆续展开。 1973年8月5～20日召开的第一次全国环境保护会议重申了“三同时”制度。1974年10月经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”，为环境保护法制化建设奠定了基础。群众运动是这一时期我国环境保护的一个特色。从总体上看，改革开放之前，我国环境质量是好的，污染虽然时有发生，却是局部的、点状的，造成的损失也不大，环境污染并没有成为我国经济社会发展中的大的问题。 二、1979～1991年，中国环境保护进入发展时期 1978年12月十一届三中全会，确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设上。环境保护法规和政策等制度建设开始进入发展阶段。主要标志有：环境保护被确立为我国的一项基本国策；《环境保护法》（试行）历经十年正式出台；形成环境保护的三大政策和八大制度；环境保护进入政府工作报告，纳入国民经济和社会发展计划。 环境保护被确定为一项基本国策。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召开第二次全国环境保护会议。会上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策。1989年4月底至5月初，在北京召开第三次全国环境保护会议，确立了环境保护的三大政策（预防为主、防治结合，谁污染，谁治理，强化环境管理）和八大制度（环境影响评价、三同时、排污收费、限期治理、排污许可证、污染物集中控制、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核）；提出“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”，实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一”的环保目标和“努力开拓有中国特色的环境保护道路”。 1982年，国民经济计划改为国民经济和社会发展计划，环境保护成为“六五”计划的一个独立篇章。1982年，建设部改名城乡建设环境保护部，下设环境保护局。1984年成立国务院环境保护委员会。1984年底城乡建设环境保护部的环境保护局改为国家环境保护局，归建设部管理。1988年国家环保局从城乡建设环境保护部中分出，作为国务院直属机构，以加强全国环境保护的规划和监督管理。 这一阶段环境污染显现，以城市河流水质变差最为典型。例如，上海苏州河、辽宁本溪太子河、江苏徐州奎河等，在夏季出现“黑臭”现象。中国环境科学研究院的研究表明，在我国生态承载力内的二氧化硫排放量，全国最大值是1620万吨左右，明显超过大气环境容量。 三、1992～2002年，环境保护进入加快发展阶段 1992年邓小平南方讲话发表。环境保护进入加快发展阶段。主要标志有：“环境与发展十大对策”出台；环境保护纳入中央人口资源环境座谈会议题；国务院批准出台《中国21世纪议程》；第二次工业污染防治工作会议提出“三个转变”等。 环境保护纳入中央人口工作座谈会的议题。1999年3月江泽民同志在座谈会上指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人口、资源、环境关系的重要性。在2000年中央人口资源环境工作座谈会上江泽民同志又提出：必须始终把经济发展与人口资源环境工作紧密结合起来，统筹安排，协调推进。牢固树立“打持久战”的思想，坚持不懈地抓下去。 环境立法进程加快。1993年全国人大设立环境保护委员会，后又改名为资源与环境保护委员会。制定出台了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等5部新法律；修改了《大气污染防治法》、《水污染防治法》等3部法律；制定和修改环境标准200多项。各省、自治区、直辖市也分别制定和颁布了环境保护的地方性行政法规或行政规章。
环境保护战略逐步转变。1992年环发大会后，中国率先提出《环境与发展十大对策》。1993年10月全国第二次工业污染防治工作会议提出了环境保护战略的三个转变，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变，标志着工业污染防治工作的指导方针发生变化。1994年国务院批准出台《21世纪议程》，提出可持续发展战略的行动计划和措施，将环境纳入发展统筹考虑。 提出总量控制和跨世纪绿色工程。1996年7月第四次全国环境保护会议及国务院《关于加强环境保护工作的决定》，提出到2000年，12种主要污染物排放总量控制在国家规定的指标内，环境污染和生态破坏的趋势得到基本控制；直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市空气、地面水环境质量，按功能区达到国家规定的有关标准（一控双达标）；环境治理的重点工程是三湖（太湖、巢湖、滇池）、三河（淮河、海河、辽河）和两区（酸雨和二氧化硫污染控制区）。 利用经济手段保护环境得到重视。这一时期的一系列环境保护文献，均提出了利用经济手段保护环境的要求。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利用资源、保护环境的企业从中受益，违反规定的企业受到惩罚，成为宏观政策导向。 排污许可制度开始试点。1992年，国家环保局下发《关于进一步推动排放大气污染物许可证制度试点工作的几点意见》、《确定排放大气污染物许可证排污指标的原则和方法》和《排放大气污染物许可证管理办法》(框架稿)。选择太原、柳州、贵阳、平顶山、开远和包头等6个城市开展大气排污交易政策试点工作。1993年开始在全国21个省、市、自治区试点建立环保投资公司；《全国环境保护工作纲要(1993～1998)》要求继续试行排污交易政策。 大力推进清洁生产，积极发展环保产业。从1993年我国开始探索清洁生产；1997年《关于推行清洁生产的若干意见》，要求企业“节能、降耗、减污、增效”，把清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。1990年，国务院办公厅印发了《关于积极发展环境保护产业的若干意见》，此后的一系列文件，给予环保产业的发展减免税收的政策优惠。 改革环境影响评价制度，企业环境目标责任制不再执行。对建设项目环境影响评价制度进行改革，试行招标制，颁布《开发区区域环境影响评价管理办法》。从1992年起，国务院决定不再推行企业升级考核评比制度，企业升级的环境保护考核相应取消。1998年5月20日，国家环保局下发《关于1998年取缔关闭和停产l5种污染严重小企业工作意见的通如》，要求一般地区取缔、关停率达到100%，经国务院批准的特殊困难地区达到85%；死灰复燃查处率达到100%。 推行环境标志制度。1994年《全国环境保护工作纲要(1993—1998)》要求建立和推行环境标志制度，将环境标准从生产拓展到产品消费这一“从摇篮到坟墓”的全过程。1994年5月17日，中国环境标志产品认证委员会成立。1996年1月10日，国家环保局环境管理体系审核中心成立，推行国际标准化组织(ISO)制定的ISO14000环境管理系列标准。 撤销环委会，成立国合会，国家环保局升格。国务院环委会从1984年成立至1997年，研究审议了80多项涉及国家和地方重大环境问题的规划、政策、规定、条例、决定等。1998年国务院机构改革时，国家环保局升格为国家环保总局，撤销国务院环委会。1992年中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）成立，分别就环境与发展、能源与环境、西部开发与生态保护、资源核算、环境与贸易、循环经济等议题开展研究，并向中央提出建议；除了吸收国外专家的建议外，也将中国在环境保护上的做法和态度传达给国际社会。 这一阶段，全国环境质量呈现局部改善、整体恶化的态势。如北京等一些城市的空气环境质量有所好转，上海苏州河等一些城市河流的黑臭问题基本得到解决。另一方面，环境污染迅速蔓延，从城市向农村扩散、从东部向西部转移；污染事件发生频率加快，成为群众投诉的热点。1995年中华环保基金会对“全民环境意识调查”研究得出的结论是：环境知识水平较低，城乡居民的环境行为失当。 四、2003年以来，环境保护的深化发展阶段 进入新世纪新阶段，党中央国务院主动调整发展战略，提出以人为本、全面协调可持续的科学发展观，要求转变发展思路，创新发展模式，实现人与自然和谐发展。这一阶段，环境保护进入深化发展阶段，主要标志是：生态文明成为建设目标，民生回归为环保目标；成立环境保护部；循环经济成为转变发展方式的重要途径等。 到2005年为止的中央人口资源环境座谈会，将民生作为环境保护的主要目标。胡锦涛总书记在2003年中央人口资源环境工作座谈会上强调，环保工作要着眼于人民喝上干净的水，呼吸清洁的空气和吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。 加大执法力度。国家环保总局和监察部2006年2月发布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任，极大震慑了环保违法违纪者。2005年1月18日，国家环保总局叫停30个违法建设项目，掀起首轮“环保风暴”。2007年1月国家环保总局通报82个违反环评和“三同时”制度的违规建设项目，启动“区域限批”措施。 出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。2005年国家控制部分高耗能、高污染和资源性（两高一资）产品出口，停止部分产品出口退税，对抑制“两高一资”产品出口起到了积极作用，乱采滥伐行为得到较大改观。国家将资源节约、循环经济、环境保护等列为国债投资的重点之一，支持节能、节水、资源综合利用和循环经济试点项目；安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资；支持一批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技术开发和产业化示范项目。 规划环评全面实施，公众参与环境影响评价进入到加速阶段。2005年4月13日，国家环保总局举行《环境影响评价法》实施后的首次听证会，各界代表就圆明园环境整治工程的环境影响各抒己见。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件——《环境影响评价公众参与暂行办法》，将环境影响听证会的做法制度化。 在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保护部，进入国务院组成部门，对国家发展与保护的综合决策，将起到重要作用。 开展绿色GDP研究。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP研究工作，在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。对地方干部的政绩考核增加了环保内容。中央提出的科学发展观和正确政绩观，成为地方政府的行为导向。 我国走了一条“穿越环境高山”之路 我国的环境保护在已经走过的30多年的发展历程中，取得的成绩主要有：（1）环境保护的法律法规不断完善。迄今，全国人大及其常委会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，国务院有关部门、地方人大和地方政府制定和颁布了规章和地方法规660余件，基本形成了环境保护法律框架体系。到2005年，我国颁布了800余项国家标准和30余项地方标准。（2）环境保护制度逐步完善。（3）环境保护政策手段由单一走向综合。（4）公众环境意识不断提高。一是从1993年开始启动“中华环保世纪行”，成为环境信息披露的重要平台；二是广泛动员社会力量积极参与环境保护，NGO成为环境保护的一个重要力量。到2007年，我国共有环保民间组织2768家。（5）加强了国际合作与交流。我国共签署了50多项涉及环境保护的国际条约。 不过，总体上看，我国并没有完全绕开“先污染后治理”老路，重点地区和城市环境也是在污染严重到一定程度后才开始治理的。“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代”，是对环境质量变化的真实写照。 我国走了一条跨越式发展道路，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在我国也集中出现，并呈现结构型、复合型、压缩型特点。如果说生态破坏与历史上农业过度开发有关，环境污染则是工业化的结果。 然而，数据分析发现，无论是万元产值的污染物排放量，还是污染造成的损失估算，我国与发达国家同期相比并不是最高的。下面，我们分别以污染损失计算和万元产值废弃物排放量为例加以说明。 以污染损失为例。我国因环境污染造成的损失相当于国内生产总值的3%～8%。我们利用中国统计年鉴和环境保护年鉴资料做了1985年以来万元产值废气、废水排放量以及人均废气、废水排放量的变化曲线（详见图1）。按1978年价计算，1985年到2006年我国GDP从6838.36万元增长到48626.22万元，废水排放量仅从300多万吨增加到500多万吨；万元GDP废气排放量从10.8标立方米下降到6.80标立方米，万元GDP废水排放量从0.50吨下降到0.11吨。 数据对比表明，我国走了一条“穿越环境高山”之路。说穿越环境高山，并不是说只有经济增长而没有污染，而是说污染物排放强度在下降。用“倒U型”理论表述就是，污染物排放强度峰值没有原来那么高了；但并不是直线，因为发展是一个多目标非线性过程。说我国走了一条“穿越环境高山”之路，并不是说我国目前的环境污染还不严重或者“污染有功”；相反，对于污染者，我们不仅要在道义上谴责，更要在法律上和经济上处罚，否则不足以遏制环境质量下降的趋势。 （作者系国务院发展研究中心中心社会发展部研究员）
