爱华网中国农业的专业化和规模化经营是必然趋势，而这需要更多的资金支持，土地要素融资功能的发掘已摆在面前，但农民失地后的保障系统残缺是一个现实的制约，中国农地金融制度仍面临困局。
作者:田文会/文
中国农业的专业化和规模化经营是必然趋势，而这需要更多的资金支持，土地要素融资功能的发掘已摆在面前，但农民失地后的保障系统残缺是一个现实的制约，中国农地金融制度仍面临困局。 十七届三中全会召开期间，全国首家注册土地合作社山东省枣庄市山亭区徐庄镇土地合作社以1723亩土地承包经营权向当地农村信用社成功抵押贷款45万元。 随后，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文明确表示，把土地承包权、宅基地和农民房产作为抵押是“不现实的”。当前不能将土地承包权、宅基地和农民房产作抵押，一个重要原因就在于“中国社会保障体系尚不完善，必须避免农民‘失地、失业、失住房’的情况发生。” 实际上，各地陆续都有土地承包经营权和宅基地抵押贷款的试验。 浙江省玉环县九山资金互助合作社社员苏为安在谈到家里的1.7亩土地承包经营权抵押时显得有些踌躇。“我们这里一般不会出现还不了款的事，承包权抵押是个形式。不抵押也可以。”苏为安没有直接回答是否担心土地承包经营权被收走，但他的情绪明显有波动。 著名经济学家茅于轼对《证券市场周刊》表示，“探索可以，但把农民的土地收走后他们怎么办呢？” 十七届三中全会公报及会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）都未论及土地承包经营权和宅基地的抵押问题。因此政策是否会有突破令人迷惑。 参加《决定》文件起草的国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊称，《决定》中未提及土地承包经营权抵押贷款，“那就是现在法律上不允许。” 农民所有的土地承包经营权和宅基地使用权都属于农地使用权，中国农村和农民到底需不需要用农地使用权抵押贷款？什么条件下可以进行农地使用权抵押贷款？ 要不要抵押 “是谁要抵押？是金融机构还是农民？”中央农村工作领导小组办公室研究员陈剑波一谈到这一问题就明显提高了声调： “国内最高的小额贷款已经到了30万元，农民能需要多少钱？城市居民第一套房都不能被银行收回，要保障基本生活，土地作为农民的基本生活保障就能被收回吗？宅基地能被收回吗？” 从争议的情况来看，焦点在两个方面，一个是目前农民资金需求是否得到满足，一个是农民保障问题如何解决。 陈剑波所言小额贷款最高额度已经达到30万的确属实。但银监会去年出台的《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》中，只是规定发达地区小额信用贷款额度可提高到10万~30万元，欠发达地区提高后的额度也仅为1万~5万元。而集约化规模化经营光靠小额信贷还是不能完全解决问题，其他贷款方式就涉及抵押品问题。 至于失地农民的保障问题，这一问题现在看来虽然无解，但城镇化已是中国社会发展的必然趋势。随着城镇化进程的推进和农民社会保障的增强，土地的社会保障功能应该慢慢减弱，农地使用权的流动更可反过来推动城镇化进程。 从陈锡文所用的“不现实”、“当前”等言词来看，他也没有堵死农地金融的发展。另外，陈锡文最近对土地改革试验也有过一番言论：“不是说不允许试验，要试，这四个原则是要把关的—程序、可控、预案和封闭。”或许，陈锡文提及的试验也包括土地承包权、宅基地抵押贷款试验。 但是他的同事陈剑波的言论明显要激烈：“土地使用权抵押实践是违法的。抵押后还不了款怎么处理？违法的抵押是无效的，金融机构的债权不受法律保护。” 来自法律的限制，的确是金融机构的一大忧虑。 宁夏农村信用联社理事长张包平表示，考虑过土地承包经营权和宅基地抵押贷款，但土地承包经营权如何抵押，以及拍卖等相关流程怎么操作等，需国家法律政策配套。 “如果土地承包经营权抵押向商业金融放开，商业金融肯定要把它放入资本市场，先让土地抵押，再把土地垄断，土地垄断后就可以控制价格。”吉林四平银监会官员姜柏林就对商业资本心存疑虑。 尽管论者都担忧，商业银行介入农地使用权抵押会导致农民失去土地这一基本生活保障，但远离农村的各大商业银行对农地金融业务的兴趣似乎并不大。 华夏银行北京分行的柏山认为，承包地和宅基地在农村流转，而股份制银行网点多在省会城市，“很难有兴趣”。 广发行北京分行信贷管理部杨建辉也表示，股份制银行追求利益最大化，农行、农发行、农商行等涉农金融机构会比较关注农地金融。 不过杨建辉又表示，如果珠三角、长三角的农地可以抵押贷款，股份制银行倒是有可能感兴趣。 农业产业化方向 但农村要发展、农业要发展，金融的扶持必不可少。十七届三中全会闭幕后，全国人大财经委副主任、前央行副行长吴晓灵在一个论坛上表示，“如果农村的宅基地和承包权可以做抵押的话，就会极大地解放农村的生产力，使农民获得更多的金融服务。” 对于农村资金需求现状,中国农业大学的武翠芳、中国银监会周口监管分局的赵其有、中国农业银行周口分行的王向东三人于2007年合作发表的《我国农村资金供求缺口分析》一文认为,2002年、2003年和2004年中国农村资金缺口分别为7.4万亿元、8.9万亿元和10.3万亿元。 《制脑权》和《身边的经济学》作者郑友林曾经分析,按照国外人均信贷资金拥有量计算,中国农民的人均信贷资金拥有量如果要达到1万美元,那么,中国农村至少需要8万亿美元。而中国农村目前拥有的信贷资金总量大约为5万亿元人民币,人均只有6250元,而且主要是投资在基础设施方面,创业贷款和消费信贷几乎为零。如果要达到人均8万元,需要人均增加近74000元。 西北农林科技大学经济管理学院党委书记、博士生导师罗剑朝曾以贵州省湄潭县1988至1997年土地金融公司试验作为样本，专门就此做过课题研究。他认为，以农地使用权抵押贷款来支持农业可持续发展的制度就是农地金融制度，在中国，农地金融制度的构建是必要的，并提出了中国农地金融制度构建的框架。 “对于农业产业发展来说，按国际的发展经验，一旦土地流转市场起来，肯定涉及农地抵押的问题。”罗剑朝对《证券市场周刊》表示。 罗剑朝的课题组曾经从三个方面作了分析： 一、从外源渠道解决农业长期资金投入不足。在国外，土地的改良基建等长期投入都是以土地抵押的方式获取长期贷款，还款则分期。中国农民融资难、农村融资难已经成为制约农业市场化、产业化和国际化发展的一个主要因素。由于缺少抵押物，金融机构的信贷资金占农业投资的比例相当低。在农民的可抵押物中，尚未成熟的农作物价值难以评估，农产品订单只在东部发达地区出现，只有农地使用权是比较可靠的债权。 二、农地金融能加速土地流转与适度集中，推动农业规模经营。在国际农产品贸易中，大宗农产品生产规模是构成一国农产品国际竞争力的重要因素，中国农业生产规模狭小已成为制约农业生存与发展的一个重要环节。课题组指出，由于中国长期存在庞大的人口压力，现存土地制度在解决就业、稳定社会等方面起着重要作用，决定了中国不可能在短期内大面积开展土地规模化经营。但是，把握世界农业发展方向，有步骤、分阶段、因地制宜开展农业适度规模经营是中国农业的必由之路。 三、分散农业生产经营风险，促进农业可持续发展。农地金融制度的引入，是土地所有者、承包人、金融机构利益关系重新调整的过程，通过使土地使用权的商品属性得以发挥，上述三方主体利益得到了体现。使农户形成长期稳定的预期，金融机构对农业中长期投资预期看好，从而使农业发展有一个长期观念，促进农业可持续发展。 农地金融没有在十七届三中全会上获得突破，罗剑朝认为主要原因还是想稳定现在家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，与农民社保也有关系。“但农地金融迟早要逐步放开。” 至于农地金融实施的时机，他认为将在当土地能够大面积连片和集中，以及农村劳动力转移后，对资金需求更强烈时。 “农地金融很复杂，可以考虑做一下试点。”罗剑朝说。 困局中求解 “农信社和资金互助合作社都可以做。试点的话，农信社和新型农村金融机构都可以探索和试验。”罗剑朝表示，“如果国家要整体推开，就要考虑制度。国家要对农村金融进行脱胎换骨的改造。” 著有《我向总理说实话》的李昌平支持土地承包经营权的抵押，但他也认识到土地承包经营权抵押的现实途径是在合作社内部。李昌平现就职于香港乐施会，并担任河北大学中国乡村建设研究中心主任研究员。 “土地是集体所有，如果在集体内部有金融组织，土地承包经营权抵押外部不能干涉，集体内部收回土地，不涉及失地。”李昌平表示。 作为资金互助合作社的倡导者和实践者，姜柏林表示，土地承包经营权抵押贷款应严格建立在合作金融组织发育的基础上，在内部进行抵押，主要是防止道德风险，目的不是收回土地。合作组织可以发内部信用票据，农户离村时把土地承包经营权交回，回村再拿信用票据取回。 “当然，如果合作金融组织高度发达，与其他金融制度对接，也可以放开抵押，”姜柏林说，“但三五十年内只能限于合作金融组织内部。” 姜柏林进一步分析，通过资金互助合作社，土地最终只能向中央财政和中央银行抵押。由财政出资本金，央行出货币资金，设立土地银行进行抵押。 “出了问题，可以由国家收购，减少逆向选择和道德风险。”姜柏林说，“即使有风险，财政也可以化解，如果走商业这条路，那土地就从农民手里流失了。”
在国外的农地体系中，还有一个重要的环节是发债，即将土地产权抵押给合作社，发行相应债券，并可以在市场流通，得以把社会资本吸引进农村，支持农业发展。 但是对于发债模式，李昌平和姜柏林都认为在中国还不适合，因为这同样会导致农民失地。 湄潭农地金融试验的启示 贵州省湄潭县的农村改革试验证明，农民和农村要解决融资难的问题，必须从建立农村社会保障体系、改革城乡二元户籍制度和完善农村保险制度等配套措施入手。 1987年，湄潭县作为农村土地制度建设试验区列入全国农村改革试验区系列，实行在承包期“增人不增地”的改革措施。但人口不断增加终究是一个客观事实，湄潭县决定开发非耕地资源，资金来源有政府贴息贷款、财政扶持资金、世界银行贷款等，主要通过农行或土地开发投资公司贷出，并采用了多种担保方式，其中就包括土地使用权和地面附着物抵押担保。 为了开发非耕地资源，湄潭于1988年成立了专门的土地金融机构，即湄潭土地金融公司，1991年改为土地开发投资公司。机构总部设在县城，各乡镇设立分支机构。股本金300万元，来自于中央、省、县财政投入。 实际操作的结果是，资金投向偏离了开发非耕地资源这一初衷，从1988年8月到1992年9月，湄潭县土地金融公司贷款总额为1354.7万元，农业开发性贷款只占210.6万元，占比15.55%。在多种担保方式中，以承包地使用权及地面附着物作担保的贷款案例在全县不到10户，贷款总金额不超过50万元，许多乡镇根本就没有实施过这项业务。 一个重要原因是缺乏有效的土地流转制度，土地金融公司难以对土地使用权进行处置。另一个原因是农产品处置权受限。《中华人民共和国森林法》规定，“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。”而湄潭所处的地理位置林木为防护林。还有就是法律对土地承包经营权抵押的限制。 西北农林科技大学经济管理学院党委书记、博士生导师罗剑朝的课题组曾专门以湄潭县1988至1997年土地金融公司试验作为样本，进行过调查研究。课题组建议修改相关法律，将《中华人民共和国担保法》中规定的可抵押财产拓展至“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的非基本生活保障耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。” 课题组认为，农地金融制度建设在中国具有现实的必要性，但在中国实施农地金融制度还需要相关配套措施。 首先要建立农村社会保障体系，淡化土地的社会保障功能。与发达国家和地区不同的是，经济发展功能与社会保障功能并存是二元社会结构下中国农村土地的一个显著特征。要开展农地金融业务，就必须适当剥离农村土地的社会保障功能。 其次是松动户籍制度，促进农地跨地域流转。改革城乡二元户籍制度将使人们自由选择居住地，农地使用权跨地域流转成为自然，金融机构拍卖土地使用权成交率可以提高。 另一个重要配套措施是完善农业保险制度。包括巨灾在内的自然灾害对农地金融的正常运转带来很大危害，如果有完善的农业保险制度，农地金融也会具有更大安全边际。
