爱华网作者:史宁 / 文 燃油税改革已是板上钉钉，争论的矛盾和焦点集中在成品油定价机制应否随之改革。1980年代的价格闯关给中国社会带来了惨痛的通胀代价，事隔二十多年，燃油税及成品油定价机制改革似乎被寄予了价格“二次闯关”的厚望，事关重大，牵一发而动全身。然而，尽管成品油定价的市场化改革方向已是共识，但在三大国有石油巨头垄断地位不变的前提下，伪市场化的成品油定价机制改革无法承担价格闯关的重任。 难产十四年 12月5日，国家发改委、财政部、交通运输部和国家税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案》公开征求意见。方案包括改革的总体思路、燃油税费改革和完善成品油价格形成机制，以及相关问题及解决措施等。 该公告指出，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项收费，并逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。同时，在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高。 早在1994年，政府有关部门就已经提出开征燃油税并在海南试点。1997年，全国人大通过的《公路法》首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施。然而，十年之后的2008年末，我们依然在争论燃油税的问题。 众所周知，燃油税十四年难产，主要矛盾在于政府部门利益纠葛—即便只将养路费并入燃油税中，也意味着有大量交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用。新提出的数字是约30万交通部门人员中的一半需要安置（见本刊2008年第45期《燃油税八成闹不成》）。而有专家反问，“既然大部制改革都可以实行，一个交通部门的利益又算得了什么？” FT中文网一篇评论更指出，农民工丢了工作，不得不提早返乡，甚至仅四川一省就多达28万人，然而大家对此都很接受，仿佛本该如此。而吃皇粮的交通收费征稽人员，因燃油税改革丢了工作，全国人数不过15万，如何妥善安置他们也成了改革方案的一部分，同样仿佛本该如此。“为什么企业职工、农民工下得岗，吃皇粮的人下不得？” 费改税困难纠结 即便燃油税可以在本届政府实现开征，一些问题依旧需要解决。 虽然拟取消的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加等六项收费覆盖了汽车、船舶、火车、飞机四大用油单位，但以往各地方交通管理部门在收费时都设置了一些免费群体。 这里特别需要指出的是，即便是在“油荒”时期，农业车辆、机械、船舶用油也一直享受着价格优惠，而其用油所占比例并不低。从保障和鼓励农业发展的角度，农业部门是否纳入开征燃油税的范围是有争议的。偏于保守的专家认为，农业等弱势群体的利益需要保护，因此建议执行双轨制。如此，用油管理上就会存在难题。 受访的大多数专家更支持统一征税。美国能源基金会副主席杨富强就认为，统一征税会降低管理难度，对于农业、物流等弱势或受影响较大的群体，政府可以通过加大补贴力度的方式，减少成品油改革对这些部门的冲击。 如此，在原油价格高企时，以往政府只要补贴中石油、中石化等国有炼油企业，而统一征收燃油税并实行定价机制改革后，政府补贴的范围和难度将加大，如何界定补贴油用户的身份，能否补贴到位，不得而知。 即便是大幅降低油价，使税后成品油价格低于目前定价，也只是打着扩大内需的幌子推进燃油税开征，因为从国内外巨幅差价来看，在弥补完国有炼油企业“亏损”之后，成品油价格本就该大幅下调。如果只是微调，并不能有效刺激需求。具体到传导方式，物流企业必然会将运输成本增加转嫁给企业，最后导致产品价格上升，消费意愿下降。海南大学法学院副教授王琳介绍，海南在试点燃油税开征之后便出现了这种情况。而且对公益用油、农业用油退税的问题至今也没有一个很好的解决办法，期待中央政府改革后可以制定统一标准。 价格接轨行路难 长期以来，我国的汽油和柴油实行政府定价，而不是市场定价，这使得成品油市场价格传导机制无法生效。在原油价格高企时，成品油和原油价格、成品油批发价和零售价倒挂，炼油企业“炼得越多亏得越多”，企业不愿意炼油，零售商也不愿采购成品油，这就是频频出现的“油荒”的由来。而在原油价格大幅回落后，炼油行业获得“暴利”，成品油供给迅速增加，又导致出现大量成品油库存。 而且，由于成品油价长期不能反应原油价格变化，导致国内的需求并没有因为国际原油价格高企而回落，这种虚假的“中国需求”反过来推高了国际原油价格。饱受原油与成品油价格倒挂之苦的中国政府，不得不用纳税人的钱补贴成品油用户和炼油企业，形同“劫贫济富”。 开征燃油税只是敲门砖，要从根本上解决成品油价格传导机制扭曲导致资源错配现象，关键是要理顺成品油定价机制，形成市场化的成品油价格，让国内成品油价格与国际接轨。 然而，实现成品油价格与国际接轨并不是一件简单的事情。国家信息中心经济预测部发展战略处处长高辉清曾于今年9月撰文指出，价格机制是市场经济的一个核心，改革开放的历史从某种意义上讲就是价格改革的历史。目前的中国，一般商品市场价格的改革已经结束，而资源要素价格改革迄今没有完成。但在经济增长可能出现大幅下降的情况下，应当放慢新一轮价格改革的进程，而不是相反。贸然进行“二次闯关”，可能成为压垮经济增长的最后一根稻草。
从扩大内需的角度来看，此前有消息称，有关部门召开会议，讨论的主要内容为“推出燃油税的出发点是刺激内需”。受访的专家们大都认为，开征燃油税无法刺激内需，反倒会抑制内需。“一个经济体中最关键的消费能力既不是出自位于金字塔顶端的富人阶层，也不是出自底端的低收入阶层，而是出自中产阶层，开征燃油税只会进一步削弱他们的消费能力。” 成品油定价机制难题 究竟什么样的成品油定价机制才适合中国目前的发展阶段？对此，专家们也主张不一，甚至针锋相对。 高辉清对《证券市场周刊》表示，成品油定价应该继续实行鸟笼式管理，即政府给出基准价，炼油企业在一定范围内自行确定市场销售价格，一旦市场价格出轨，政府有关部门便履行监管责任，或综合调整基准价。这与目前政府制定零售指导价，企业销售价格自行上下浮动8%的模式类似。 但实际情况是，除发改委宣布调整成品油价格外，国有炼油企业很少自行调价，只是在目前需求严重不足情况下，在个别地区价格有所松动，尤其在北京的零售市场上，所谓“自由定价”名存实亡。 与高辉清不同，杨富强主张成品油完全市场化定价，认为只有这样才是解决矛盾的根本办法。对于业界担忧完全市场化后高油价对经济的影响，杨富强表示，“没有经验和数据证明，高油价是经济衰退的罪魁祸首，美国的经济衰退是次贷危机引发，而非高油价。” “德国开征燃油税后油价很高，其经济一样在发展，奔驰、宝马一样在公路上跑，”杨富强说。 对完全市场化的建议，国家发改委能源研究所研究员周大地认为，国内成品油价不能简单地与国际接轨。现在需要重点考虑的是，在推出新的成品油定价机制后，一旦油价走高，相关困难群体怎样获得适当补贴的配套机制。 财政部财政科学研究所研究员文宗瑜表示，“研究成品油市场化之后的监管政策才是发改委等政府部门应该干的事。定价机制理顺后，发改委的职责只是监管，而不是去定价。一边当裁判员，一边当运动员的机制会带来很多问题。” 来自券商的观点则认为，市场矛盾更多的来自于发改委定价滞后。虽然目前国际原油价格已经回落到50美元/桶以下，但国内进口原油因合同和船期原因，一般存在一个半月的滞后期，即目前炼油使用的进口原油成本价仍处于95美元/桶的水平。待高价进口原油基本消化完毕，发改委才会调整国内成品油价格。目前的油价起伏较大，这让发改委调价陷入被动。 成品油改革伪市场化 即使理顺了成品油定价机制，也并不意味着中国就能实现成品油市场化定价。 几乎所有受访的专家均认为，只要还需要三大国有石油巨头在国际原油资源争夺战中保持竞争力，就不能放弃甚至削弱它们的垄断地位。垄断机制下，再加上政府定价扭曲成品油价格，非国有炼油企业很受伤。 根据中国加入WTO协议，中国承诺加入后第一年即允许非国家指定专营贸易进口原油720万吨，每年递增15%。中国政府确实履行了承诺，但为何非国有炼油企业仍然叫喊着没有油源呢？ 据《证券市场周刊》了解，政府通过两大许可制度垄断着中国的原油进口：一是“原油非国营贸易进口经营资质”，从2002年至2007年，国家商务部分五批给21家企业颁发了该资质；二是“配额制”，虽然原油的国营进口贸易配额限制已经于2004年取消，但非国营进口依旧实行配额管理。 其实，即便允许非国有炼油企业进口原油，也只是为了在表面上履行加入WTO的承诺，该部分进口的原油依然是在体制内运行，根本谈不上市场化销售。1999年，国务院38号文件规定，国内各炼油厂生产的成品油要全部交由中石油、中石化的批发企业经营，各炼油厂一律不得自销。 为了保证“滴油不漏”，政府设置了特殊的“防火墙”：国有炼油企业必须持有中石油、中石化出具的排产证明，海关才会发放原油进口自动许可证明。目前，两大集团基本不可能给体制外的炼油企业排产证明。也就是说，这些炼油企业的成品油最后必须返销给两大集团，收归国有后再由两大集团销售，类似于低利润的贴牌代工。 在高油价时代，即便非国有炼油企业能够通过“关系”得到国家监控之外的“体制外”原油，由于与成品油价格倒挂，在国内也无利可图，成品油只得出口获取利润，进一步加剧国内“油荒”。 没有“关系”的非国有炼油企业，只能寄望于进口有利润空间的燃料油，在夹缝中生存，因为在成品油中，只有燃料油实现了市场化运作。但目前民营炼厂燃料油产量只占据全国成品油产量的5%左右，而且还在逐年下降，这更加让人担忧非国有炼油企业的未来。 可疑的垄断功效 所谓三大国有石油巨头为了在国际原油资源争夺战中保持竞争力，必须保持它们在国内市场的垄断地位，这一理论产生的结果并不尽人意。 不仅掌控了原油成品油的生产环节，在销售环节，三大国有石油巨头也在扩张。一个事实是，从2004年开始，成品油价格批零倒挂，加油站卖得越多亏得越多，而中石油和中石化却利用时机高价收购社会加油站，加快布局。 虽然高度垄断，但中石油、中石化的业绩并不理想。查阅2006—2008年的国际三地（纽约、鹿特丹、新加坡）年度成品油出厂加权均价，发现除2008年国际市场柴油年度出厂加权均价高于国内市场外，其他年度均价都低于国内。2006年国内汽油价格甚至高出国际价格8.2%，柴油高出4.2%。同期，中石油、中石化的经营效益都低于国际同类石油公司，甚至低于新兴市场中效益最差的泰国国家石油管理局。 财政部财政科学研究所研究员文宗瑜表示，“研究成品油市场化之后的监管政策才是发改委等政府部门应该干的事。定价机制理顺后，发改委的职责只是监管，而不是去定价。一边当裁判员，一边当运动员的机制会带来很多问题。” 来自券商的观点则认为，市场矛盾更多的来自于发改委定价滞后。虽然目前国际原油价格已经回落到50美元/桶以下，但国内进口原油因合同和船期原因，一般存在一个半月的滞后期，即目前炼油使用的进口原油成本价仍处于95美元/桶的水平。待高价进口原油基本消化完毕，发改委才会调整国内成品油价格。目前的油价起伏较大，这让发改委调价陷入被动。 成品油改革伪市场化 即使理顺了成品油定价机制，也并不意味着中国就能实现成品油市场化定价。 几乎所有受访的专家均认为，只要还需要三大国有石油巨头在国际原油资源争夺战中保持竞争力，就不能放弃甚至削弱它们的垄断地位。垄断机制下，再加上政府定价扭曲成品油价格，非国有炼油企业很受伤。 根据中国加入WTO协议，中国承诺加入后第一年即允许非国家指定专营贸易进口原油720万吨，每年递增15%。中国政府确实履行了承诺，但为何非国有炼油企业仍然叫喊着没有油源呢？ 据《证券市场周刊》了解，政府通过两大许可制度垄断着中国的原油进口：一是“原油非国营贸易进口经营资质”，从2002年至2007年，国家商务部分五批给21家企业颁发了该资质；二是“配额制”，虽然原油的国营进口贸易配额限制已经于2004年取消，但非国营进口依旧实行配额管理。 其实，即便允许非国有炼油企业进口原油，也只是为了在表面上履行加入WTO的承诺，该部分进口的原油依然是在体制内运行，根本谈不上市场化销售。1999年，国务院38号文件规定，国内各炼油厂生产的成品油要全部交由中石油、中石化的批发企业经营，各炼油厂一律不得自销。 为了保证“滴油不漏”，政府设置了特殊的“防火墙”：国有炼油企业必须持有中石油、中石化出具的排产证明，海关才会发放原油进口自动许可证明。目前，两大集团基本不可能给体制外的炼油企业排产证明。也就是说，这些炼油企业的成品油最后必须返销给两大集团，收归国有后再由两大集团销售，类似于低利润的贴牌代工。 在高油价时代，即便非国有炼油企业能够通过“关系”得到国家监控之外的“体制外”原油，由于与成品油价格倒挂，在国内也无利可图，成品油只得出口获取利润，进一步加剧国内“油荒”。 没有“关系”的非国有炼油企业，只能寄望于进口有利润空间的燃料油，在夹缝中生存，因为在成品油中，只有燃料油实现了市场化运作。但目前民营炼厂燃料油产量只占据全国成品油产量的5%左右，而且还在逐年下降，这更加让人担忧非国有炼油企业的未来。 可疑的垄断功效 所谓三大国有石油巨头为了在国际原油资源争夺战中保持竞争力，必须保持它们在国内市场的垄断地位，这一理论产生的结果并不尽人意。 不仅掌控了原油成品油的生产环节，在销售环节，三大国有石油巨头也在扩张。一个事实是，从2004年开始，成品油价格批零倒挂，加油站卖得越多亏得越多，而中石油和中石化却利用时机高价收购社会加油站，加快布局。 虽然高度垄断，但中石油、中石化的业绩并不理想。查阅2006—2008年的国际三地（纽约、鹿特丹、新加坡）年度成品油出厂加权均价，发现除2008年国际市场柴油年度出厂加权均价高于国内市场外，其他年度均价都低于国内。2006年国内汽油价格甚至高出国际价格8.2%，柴油高出4.2%。同期，中石油、中石化的经营效益都低于国际同类石油公司，甚至低于新兴市场中效益最差的泰国国家石油管理局。 合理的解释，或者是国有石油企业的垄断地位导致管理能力低下，经营效率差；或者是因为成品油价格受限影响了国有石油企业的产量。这更加说明，成品油价格需要充分的市场竞争，所谓三大国有石油巨头为了在国际原油资源争夺战中保持竞争力，必须加强它们在国内市场的垄断地位，只是个伪命题。 但中国石油体制的高度垄断性注定了中国成品油价格改革的伪市场化。 国家发改委新闻发言人曹玉书曾表示，成品油改革要分三步走，首先是改革成品油的价格形成机制；其次是切实放开批发环节，在对外开放之前先对内开放，改变由两大集团公司集中批发的现状；最后要逐步放松对油源的控制，在石油进口环节真正实行竞争。 不幸的是，这一天何时到来，没有人能给出时间表。 饱受指责的现行成品油定价机制 中国成品油价格接轨的前提是，价格构成上应先与国际接轨，只有同是税后价格的成品油价才具可比性。目前，国际上已经有130多个国家征收燃油税。不考虑经济危机因素，中国开征燃油税的难度在于，目前国内成品油价格在相对历史最高位，加税后与国际含税价格相比，价差将进一步扩大。 具体到成品油价差，据了解，美国在原油价格55美元时，成品油已降至相当于人民币3元/升，若加上30%的燃油税，价格也仅3.9元/升，相对于我国90号汽油目前不含税优惠价格5.6元/升来说，价差已十分巨大。更不用说现在国际原油价格已经跌至40美元/桶水平。 有专家认为，美国的单一价格不可比，应该参照更多地区的可比价格。即便如此，价差也显而易见。 我国的成品油定价机制历经计划低油价定价体制、价格双轨制、计划内外高价格并轨等几次重大改革，发展至目前的政府指导零售中准价的方式。由于政府定价导致问题重重，相关政府部门及利益群体饱受争议。 现行的成品油定价机制始于2001年，核心是参照新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格调整国内成品油价格，当国际油价上下波动幅度在8%的范围内时保持油价不变，超过这一范围时由发改委调整零售中准价。燃油税及成品油定价机制改革消息爆棚当日（11月20日），国内汽油出厂价格比三地均价高出105%；柴油价格比三地均价高出52%。 无论如何，国内外成品油出现如此高的价差，为成品油改革创造了阻力较小的好时机，同时也说明国内外价格接轨不可能一蹴而就，除非政府强制国内成品油一次性降价50%，然后开征燃油税，再进一步讨论价格接轨的问题。从目前情况来看，这种可能性不大。 2006年10月，发改委及三大石油公司负责人召开成都会议，商议实施新的成品油定价机制，拟以布伦特、迪拜和米纳斯三地原油价格为基准，再综合国内炼油行业平均成本、平均利润后，确定国内成品油零售价。业内俗称“原油定价法”。 该方法一经推出，当即便有发改委部门内部官员提出反对意见。发改委价格监测中心某官员曾表示，“我国成品油市场尚未十分成熟，成品油批发市场竞争主体不多，如果现在就完全放开，势必形成少数企业垄断控制，联手赚取超额利润。” 此后，国际原油价格一路走高，成品油改革再一次坐失良机。在油价大幅波动的时代，相关定价部门及利益群体之间的矛盾愈发突出。原油成品油价格倒挂时，中石油、中石化等炼油企业怨声载道；原油价格大幅下跌，而成品油价格仍旧高企时，又引发社会用油单位强烈不满。国家发改委屡屡被各方问责，因此一有机会便率先提出改革成品油定价机制。 链接：新定价方案分析 一些媒体刊登了关于成品油定价机制改革的有关信息。方案的主要内容是：（1）在不同的原油价格水平下，实行不同的成品油定价机制方法；（2）将现行成品油零售基准价格允许上下浮动的定价机制，改为实行最高零售价格，并适当缩小流通环节差价。将原允许企业根据政府指导价格上下浮动8%降为4%左右，折成额度取整确定；（3）在一个月内国内成品油最高零售价格的调整幅度累计不超过800 元/吨；连续三个月内调整幅度累计不超过1600元/吨。同时，新方案规定，当国际原油价格低于80美元/桶，国内成品油价格与国际同步调整；当国际原油价格高于80美元/桶时，扣减加工利润率计算国内成品油调价额；当国际原油价格高于130美元/桶时，国内成品油价格另行确定。 新方案仍是遵循了当初油改后的原油成本定价法思路，但又有了新的扩充。新方案意味着中国跟踪国际油价的方式发生根本改变，能更好地解决炼油企业亏损的问题。不过，成品油价由政府指导的思路并未发生改变。
