爱华网文/时寒冰
单纯依靠提高门槛限制外来人员进入的做法是一种懒政行为，解决不了根本问题
近日，广州市建委及城管部门在对市政协委员提案的答复中指出，政府有关部门正在个别行业上研究提高进入广州生活人员的门槛，以减少低素质外来人员。原因是，入穗外来人员在给城市建设做出贡献的同时，也给当地的治安、就业、教育等方面带来一定的压力。数据显示，近年来，广州市每年抓获的犯罪嫌疑人中有近80%是外来人员，其中近90%以上的人在落网前居住在出租屋。
相对来说，广州是一个比较包容的城市。早在公元971年，宋朝就在广州设立了海关衙门，对外贸易的发展使广州形成了比内地开放得多的文化土壤。到公元1200年，广州的人口就已经超过20万人，在当时世界最大的城市排名中位居前五。正因为这一点，当广州市也表现出提高准入门槛的强烈冲动时，才更值得研究。至少有一点是肯定的，城市对外来人口的包容性正在降低。 农村居民为什么涌入城市？ 历史上的人口迁移有两种比较明显的情况，一种是政府主导型的，像中国历史上有几次大的人口迁移，就是由人口密集的富庶地区向边远地区的迁移，有的直接就是政府打着开发边疆的旗号进行的。另一种是自愿型的，即居民依据自己的需要进行的迁移，导致这种迁移的原因最常见的有两种:一种是如戴维·扎卡基斯·史密斯在其著作《第三世界城市》中所说，农村恶劣的生活环境，促使居民涌入城市。第二种如乔尔·科特金在其著作《全球城市史》中所言：“对这些农民来说，在城市中心，尤其是在有政治影响的首都城市，他们至少可以得到最基本的公共服务，便于得到国际援助的食物，并有可能找到临时就业的机会。” 对照之下不难发现，近年来在我国出现的农村居民大量涌入城市的现象，乃是诸多因素催生的结果。首先就是城乡收入差距。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料显示，城乡差距超过2：1的国家只有3个，中国是其中之一。2004年7月，建设部部长汪光焘在全国村镇建设工作会议上指出，城乡收入比现在已经到了3.7：1，再加上政府对城市的福利补助等，实际差距已经达到5：1甚至6：1，比20年前高出近三倍。城市的就业机会和发展机会远远多于农村，这本身对农村居民就具有很大的吸引力。 其次是公共福利方面的巨大差异。纵观历史，我国城市的形成与西方国家一个很大的区别在于，西方城市建立在商业基础上的居多，而我国城市多是围绕政治中心形成和发展。比如，北京因为首都的地位而成规模，许多经济发达的城市一般也都是省、市政府所在地。由于预算制度等不完善，政府官员在进行资源分配的时候，自然倾向于首先考虑城市，所谓近水楼台先得月。城市因为财政支持，在公共福利等方面脱颖而出，它对农村居民的吸引力自然也越来越大。比如医疗资源分配，我国居民80%以上的医疗保健需求在广大农村和城市社区，20%的需求在城市，而我国的卫生资源的配置却与之相反，80%的分布在城市，导致农村患者涌入城市大医院看病。
市场经济发展也促进了人的流动。阿玛蒂亚·森在其著作《以自由看待发展》中指出：“转型国家的经济市场化是部分释放对人与经济活动的束缚、限制、干预的发展过程。”需要指出的是，在我国城市的发展进程中，农民的贡献是非常巨大的，甚至可以说，农民为城市的发展做出了巨大牺牲。一个最简单的对比是，在西方发达国家，政府财政给农民很高的补贴，实际上就是城市“支援”农村，而在我国农业税取消以前，农民甚至不得不承担比城里人更重的税负：城镇个体户的增值税有月销售额600至2000元的起征点，工薪阶层所得税有800元（现在是1500元）的免征额，而农业税没有起征点和免税额，直接按全额计征。这些税收在再分配时，却是大幅向城市倾斜的。 人往高处走，水往低处流，乃是一个自然规律。当城市比农村拥有更多的就业机会，更好的公共产品，更好的福利待遇时，人们涌入城市还有什么可奇怪的呢？ 提高门槛是自私的懒政行为 在由计划经济向市场经济转型的阶段，主导资源配置的是政府而非市场，行政权力对各地经济发展有着决定性的影响，这既是我国城市迅速崛起的一个重要原因，也是城市对农村居民越来越具有吸引力的原因。从西方城市的发展历史来看，其城市的发展对带动经济的发展和社会的进步具有重大推动作用，相比之下，我们的城市则显出自私的一面。一方面，在分配资源时，城市占据天时地利；另一方面，在诸如高考这样的制度面前，城里人又享受超国民待遇，对农村居民的发展机会进行挤压。 城市的自私导致了“孤岛”现象，即城市孤独地快速发展，无法对周边形成辐射。比如，在北京快速发展的同时，周边却具有一个“环京津贫困带”，贫困人口达到272.6万。再比如，广州市2006年人均GDP超过了1万美元，成为中国内地人均GDP第一个越过1万美元大关的城市，但是，在其周边不远地区就有相当一部分农村居民生活在贫困线以下。而在美国，城市的周边地区因城市的发展而快速发展，在20世纪50年代，美国郊区人口就显著增长，占全国城市人口增长量的84%。城市研究者指出，曾经以农场和城市为主的美国，正在向以郊区为主的方向转变。 由于我们的城市发展是孤立的，在城市与农村的巨大反差之中，并没有郊区的大面积发展作为缓冲，使城乡的差距显得更为醒目。在这种情况下，单纯地用提高门槛的做法，根本无法阻止农村居民向城市的涌入。 提高门槛的做法无法走出这样一种悖论：一方面在资源配置方面占尽优势，一方面又不想让农村居民分享。这种在城市的管理者看来两全其美的方案，是根本无法推行的。如果想阻止农村居民涌入城市，最有效的办法是，在权力主导资源配置的过程中，放弃向城市倾斜的做法，让农村居民平等分享发展的果实，缩小城乡差距。问题是，中国的城市管理者舍得吗？ 应该认识到，城市人口的增多是必然的。面对由于人口急剧膨胀所出现的各种问题，政府有关部门应该提高管理水平，确保资源配置的公平，以及资源使用过程中的高效率，而不应该将问题都归结到外来人口身上。单纯依靠提高门槛限制外来人员进入的做法是一种懒政行为，难以找到相关决策依据，在实践中也缺乏可操作性。
