爱华网自去年上海社保案发生以来，有关社保基金的话题就开始持续升温。刚刚结束的两会上，这个话题更是引起了几乎所有代表、委员们的关注。有报道说，今年我国将把社会保障的范围扩大到农村，广大的农民朋友以后也要有最基本的生活保障了。 社会保障基金被人们称之为“养命钱”，足见其对普通老百姓的重要性。先不要计算将要纳入规划的农民朋友，就现有的规模来说，这部分钱有多少？又关系到多少人呢？来自国家社会保障部的信息表明，今年参加养老保险的人数将达到1.95亿人，参加医疗、工伤保险的人数分别达到1.7亿人和1.12亿人。仅养老保险一项，今年的征缴收入将达到5660亿元；如果加上其它保险基金，这个数则有7000亿到8000亿元。而且，现在参保的人还基本上是一些比较有能力、信誉不错的企业的职工，努力的最近目标，则是覆盖到各种所有制企业，如此，这个数字将是多么可观！ 涉及如此多的人，又有如此庞大的一笔数目，这些资金是如何运作的？它足够安全吗？这是所有关心它的人内心都会不断产生的疑问。而去年发生的上海社保基金被挪用一案，触及了人们敏感的神经，似乎社保基金不够安全！ 混乱的管理现状 要搞清楚这个问题，而且要想法加以解决，需要分析我国的社保基金现状。 现阶段，我国社会保险基金包括5个方面：养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。就在这最为基本的层面，现在仍有很多问题是不清楚的。比如，生育保险是否属于社保系列？现在还在争议当中；又比如，这几个保险覆盖面并不相同。效益好的、比较规范的企业，给职工上得最多的是养老保险、医疗保险、失业保险。而现在公务员及事业单位，给职工大多都上了失业保险和医疗保险，而养老的这部分，则仍通过原单位发放退休金的方式解决。在这些基金中，其中什么基金可以去投资，什么基金不可以投资，如何投资，投资的比例应该有多少，在全国各地，目前也并不明确。
在管理社会保险基金方面，从大的方面讲，我国现在有两个层次：第一层，是各地方政府管理着的社会保险基金；第二层，是全国社保理事会掌管的社会保障战略储备金。全国社保理事会掌管的这部分资金，主要来源于财政拨款，目的是救急。它的来源明确，用途也清楚，今年初投入股市的资金也取得了20%的增值，能有这样的收益也算不错。问题出在第一个层次，即目前在各地是由名称不同各种各样的机构掌管着的数目庞大的资金。这部分资金主要由企业交缴纳的年金、职工个人工资的一定比例来组成。正是这部分资金直接和当地的老百姓息息相关。 无论名字叫什么，管理基金的机构，同时也是投资运作的机构。既是运动员又是裁判员的社保基金管理运作模式，在什么可以投资、什么不可以投资尚且不清楚的情况下，由一个机构来做着多种的角色，这为社保基金的安全埋下巨大的隐患。 据不完全统计，1998年以来，我国清理回收挤占挪用的社保基金已达到160多亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元。这还没有计算去年上海社保案中被挪用最后又被追回来的那部分资金。动辄数亿元的资金出问题，这说明社保基金在安全性方面存在问题，而安全性正是人们最关心的。 如此混乱的社保基金现状，有人形容这简直就是“一地鸡毛”！但是，在混乱的现状背后有一条线是最清楚的，那就是各地的社保基金由一家机构管理，它是管理者，同时又是投资运作者。认真分析起来，出问题大概是必然的，而不出问题则是难得的，只是看出的问题是大还是小。这说明我们现有的管理模式存地问题。既如此，体制上的问题还得由体制的改革去解决。 何时有法可依？ 当然，从今天社保基金发展的角度看，政府监管部门确实是尽了不少力，做了不少事，也发布了不少的制度、办法，毕竟从无到有，以致于如今有了可观的规模.但是这远远不够！ 至今为止，关于社保制度性规范的绝大多数属于“通知”。如《关于上报做实企业职工基本养老保险个人账户试点实施方案的通知》、《关于贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知》、《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》等等，林林总总，效力实在有限。相比较而言，企业年金方面稍好点。2004年起开始推行《企业年金基金管理试行办法》。劳动保障部一位官员曾在“企业年金、社会保障与和谐社会高层论坛”上指出，现有企业年金法律规范层次较低，应当制定《国家企业年金条例》，并出台全国统一的年金税收优惠政策。 现在有许多地方设立了“监督管理委员会”，但是，监督委员会能够保持足够的独立吗？缺乏独立性的委员会，其作用也实在有限。从现有这些委员会的组成上来看，大多都属于相关部门的官员，也就是说，恰恰是这个独立性，很难保证。 值得一提的是，1999年由财政部、劳动和社会保障部联合发布了《社会保险基金财务制度》，对基金预决算、筹集和支付，基金结余管理，以及财政专户管理等等内容作了规范，属于全国性的，但也仅属于部门规章而已。 缺乏相关的基本法做规范，正是社保基金面临的最大问题之所在。我们已经看到，在此次两会上，国家审计部门领导人明确表态，要加强对社保基金的审计。这当然也不失为一种不错的方案。但是长远的、最根本的还是依靠完善的法律制度来加以保障。今年的立法规划，已将出台社会保险法提上议事日程。一部社会保险法，起草了差不多有10年，到底什么时候能出台？ 政府或市场？ 有了法律，就能解决所有的问题吗？法有良法，也有不得已被一些利益集团左右出来的法，如果是这样，出台的法就很可能成为一些利益集团用于谋取一己之私利的工具。这个问题绝不是多虑。 其实，面对社保基金的现状，首先要做是，也是最为紧迫的是，理顺管理体制，改变现有的运行体制。一个地方的社保部门，绝不能既是资金的收缴者、发放者，同时又是投资者，绝不应该集这两种完全不同的职能为一体。必须将可以投资的这部分资金其中分离出来，交由另外的机构来承担。 从国外的经验来看，法国、德国等国家多采用信托模式进行管理。就我国目前的情形，不妨委托现有的金融机构来进行，比如银行。银行有遍布各地的分支机构，这和现有的社会保险基金收缴机构相适应。 但是要做到这一点并不容易，原因就是一定要从观念层面上厘清社保基金的产权主体，结束地方政府强势介入、集行政管理权和经营权于一身的局面，而这是社保改革的难点。从目前的改革进程来看，越是难以进行的，越是因为有各种利益集团在激烈较量的。这其中，有各种不同政府部门之间争权夺利。但是，最主要的较量，则是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社保体制改革在内的一切改革便又难上加难。 因此，政府在该退出的地方，必须退出，交由市场解决。政府存在的理由是制定规范，这也正是政府权力的边界，而无所不为的政府往往正是市场得以健康发展的阻力。这个问题搞不清楚，一切问题的解决都无从谈起。 我们应当适时出台包括社会保险法在内的各种与此相关的法。如社保投资法、社保监督法等。本着一个法治政府的出发点，制定良法，以法来规范政府的行为，赋予其明晰的监管权，严格厘定其监管权限，将投资运作的权力交由其它的机构来完成，形成相互制约之势。 总之，无论是制定法律，还是首先要做理顺管理体制，都必须痛下决心，把政府的一部分职能交由市场，将投资交由专门的机构进行。如此，才是社保基金的真正出路。 本文出自权衡网站
