爱华网郑筱萸系列案让整个药监系统“蒙羞”，但中国药监之路将向何处去？
本刊记者罗昌平/文《财经》杂志/总190期
郑筱萸最后时刻 京北小汤山附近，秦城监狱隐现于燕山东麓的层峦叠障之中。 7月10日，星期二。上午8时许，关押于此的国家食品药品监督管理局（下称国家药监局）原局长郑筱萸被提出监室，接受刑前的验明正身。 当天一早从市区赶来的北京市一中院的执行法官，向郑筱萸宣读了最高法院的死刑核准裁定和执行死刑命令。 其后，郑筱萸用大约半个小时时间，为亲属立下遗嘱。 10时许，郑筱萸获准同妻子刘耐雪见了最后一面。半小时后，郑被押上一辆死刑执行专用车。最后，他被以注射死刑的方式结束了生命。12时许，新华社就此发表简要新闻通报。 以此过程看，目前流传于互联网上的“郑筱萸绝笔”当非其亲为。 自2006年12月22日郑筱萸被“双规”算起，至此整整200天。无人能还原郑筱萸此时的心情，能够观察到的是，这200天里，郑筱萸一头黑发转为花白。他为曾经的罪孽和风光付出了生命的代价。 期间，郑筱萸案于2007年5月16日在北京市一中院一审开庭。13天后的5月29日，一审法院判决认定，1997年6月至2006年12月，郑筱萸为八家制药企业在药品、医疗器械的审批等方面谋利，直接或伙同其妻、子收取财物合计649万余元。 法院同时认定，2001年至2003年间，郑筱萸“违背重大事项请示报告制度和民主决策程序，草率启动全国范围统一换发药品生产文号专项工作”。其玩忽职守的严重后果是，部分药企使用虚假申报资料获得批文，抽查发现六种药品是假药。 据此，一审法院以受贿罪判处郑筱萸死刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产；以玩忽职守罪判处其有期徒刑七年。两罪并罚，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。 其后，6月18日，此案二审在北京高院开庭。仅四天后，二审裁定，驳回郑筱萸上诉，维持原判，最高法院亦依法核准其死刑。 至此，郑筱萸成为改革开放近30年来，因腐败犯罪被判处死刑的第四位副部级以上官员。此前三人，分别是原江西省副省长胡长清、原全国人大常委会副委员长成克杰和原安徽省副省长王怀忠。其中成克杰亦由北京市一中院执行注射死刑。 7月10日上午，几乎在郑筱萸被执行死刑的同时，国家药监局政策法规司副司长颜江瑛在出席国务院新闻办公室的新闻发布会时表示，郑筱萸腐败案让整个药监系统“蒙羞”。 她表示，要从这个案件中汲取深刻教训，在今后的监管工作中堵塞漏洞，“使我们的监管工作真正地做到为民监管，真正地保障人们的饮食用药安全”。
“原则不动，局部微调” 在郑筱萸案曝光后，深深打上了郑筱萸本人烙印的中国药监体制向何处去？方方面面意见纷呈。在药监系统内部，长期以来亦有关于药监模式今后走势的讨论。 据《财经》记者了解，诸多意见可归纳为三种模式。 其一，保持现状，大框架不变，仅对局部进行改良。此举成本最低，但郑筱萸案后，国家药监局公众形象已大损，即使在内部，亦有人对此种模式的前景持悲观态度。 其二，设立“健康委员会”，将卫生部、中医药管理局、国家药监局等置于其中，以消除药监系统与卫生系统长期以来的矛盾。从机构设置与人员配备来看，此举成本较高，但相对接近国际模式。 其三，国家质检总局有意收编药监体系，在人员与机构不增加前提下，在全国形成垂直管理。相对前两种选择，此种无疑阻力最大。 对此，国家药监局政策法规司副司长、新闻发言人颜江瑛表示，目前尚未听到有关国家药监局机构变动的任何消息。 《财经》记者另获知，高层主张延续第一种模式，并强调“原则不动，局部微调”。所谓“局部微调”，实指从人事调整、制度建设等方面入手。相关举措已在紧锣密鼓地进行。 同在7月10日，郑筱萸昔日的“心腹”、国家药监局原药品注册司司长曹文庄，向北京高院递交上诉状。此前四天，北京市一中院以与郑筱萸相同的罪名，认定曹文庄受贿总计人民币240余万元，另犯有玩忽职守罪，一审判处其死刑，缓期两年执行。 据一审判决，与郑筱萸案相似，曹文庄的罪责之一，在于草率提出换发药品统一批准文号的建议，并在药品审批时不认真履职，把本应归国家药监局审查的药品文号交由各省自行审查，放弃监管职权。 显然，药品注册环节，正是药监腐败最肥沃的孳生之地。也正因为此，国家药监局着力在这一环节亡羊补牢。 据颜江瑛透露，新的《药品注册管理办法》，将“明确药品的审评审批过程要保证最大化透明，接受社会的监督”。 7月11日，即郑筱萸伏法的次日，国家药监局专程召集在京媒体，解读即将于10月1日实施的《药品注册管理办法》（下称《办法》）。该《办法》上一次修订是在2002年，五年来，其漏洞已在郑筱萸、曹文庄两案寻租链中暴露无遗。 相比于2002年版，新的《办法》强化了监管部门在药品审批环节的责任和监管。依照旧规，药品申请者要确保自己被选药物的安全性，强调的是行业自律。而新的《办法》规定，药品评审人员必须进行现场突击检查，并提取样品来核实安全性和药品的一致性。同时，评审人员必须确保药品申请中提交的样品与最终产品一致。 为了减少可能的腐败，新《办法》增强了流程的透明度，即主审集体负责制、审评人员公示制和回避制，做到评审的标准、过程、进度和结果，都全部公开。 在郑筱萸时代，使用一种新剂型甚至新包装的仿制药，都可能被界定为“新药”。新的《办法》对此进行了更严格的规定，通过对新药申请进行“特殊审批”，鼓励中国的医药行业进行创新，以改变该领域仿制药占压倒性多数的现状。 协调食品“多头管理” 近年来，引发民怨的不仅是药品领域。从宠物食品到人类食物，从水产品到农作物，针对中国食品安全的疑虑已由国内蔓延至境外。 在7月7日召开的全国食品药品监督管理工作座谈会上，国家药监局食品安全协调司司长孙咸泽透露，食品安全问题已导致我国农产品、食品国际贸易屡次受阻，严重损害了出口信誉和国家形象。“中国正处于食品安全风险高发期和矛盾凸显期，食品安全专项整治的任务还相当艰巨。” 国家药监局政策法规司副司长颜江瑛告诉《财经》记者，中国作为一个发展中国家，食品药品安全监管工作起步较晚，基础工作还相当薄弱。现在面临的食品药品安全形势不容乐观。 《财经》记者采访获悉，中央纪委、监察部已责成各级监管部门正确认识郑筱萸案件的严重性和危害性，从中汲取深刻教训，切实落实国务院有关食品药品市场的整顿、规范和监管。 一个被广泛关注的问题是：目前食品领域的多头管理问题如何解决？ 早在2003年4月，郑筱萸主政时期的国家药监局更名为国家食品药品监督管理局。作为国务院机构改革中的一次微调，新设的国家食品药品监督管理局在原来药品监管的基础上，增加对食品、保健品和化妆品的安全管理。 但此举事实上并未扩大药监系统的权力。因为对于食品领域，国家药监局仅拥有“综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处”的职能；在此之外，食品质量标准归质检总局，审批归卫生部，出口归商务部，而生产归农业部。在食品生产和安全监督领域，四个平级部门各自为政，而协调者竟是低半级的国家药监局，其效果可想而知。时至今日，这一状况仍难以从根本上改变。 7月10日，国家药监局联手农业部、卫生部、工商总局、质检总局召开发布会，就各部门落实《国家食品药品安全“十一五”规划》（下称《规划》）等工作回答中外记者提问。 这是我国在食品药品安全领域编制发布的第一个国家级专项规划，也是对食品药品安全领域五年发展的战略部署，其编制工作于2004年底启动，今年5月以国务院办公厅的名义正式印发。 据介绍，在国家“十一五”规划纲要发布之后，各部委及省级政府于2006年10月之前，即制订并发布了本行业或地方的配套规划。而由药监局牵头编制的此《规划》，滞后长达半年。由此亦可见食品领域各自为政之弊。 在郑筱萸身后，相关制度建设正在启动，以求“亡羊补牢”。但识者亦指出，无论是“规划”还是“办法”，其本身都无法完全恢复药监系统已经透支的政府公信力。不解决对行政监管者的监督和问责，任何制度的变革都难以挣脱对审批权和执法权的争夺；公众对制度变革的期待，也不会满足于政策的纸面变化，而期望体现为高效的执行力。
