爱华网□记者吴金勇 实习记者王冰 “中国的石油、天然气开发秩序在所有矿产中秩序还是最好的。”一位接近国土资源部的人士说。也因此，在去年的《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）中，没有提到油气，而是强调整合包括煤炭在内的矿山数量多、问题相对突出的15种固体矿产。 这15种固体矿，包括煤、铁、锰、铜、铝、铅、锌、钼、金、钨、锡、锑、稀土、磷和钾，也因此成为中国大地上一场矿产资源争夺战的主战场。 20年来，中国先后进行了多次矿业秩序治理整顿，矿山数量已从1990年代的28万多个减至目前的12万多个，矿产资源开发管理也不断迈上新台阶。但国土资源部指出，目前的矿业秩序仍不利于国民经济的持续发展，对矿产资源和其他生产要素进行整合，调整矿山开发布局已显得尤为重要。 正是基于这个背景，国土资源部自2005年起，要求各地根据资源的自然赋存状况和经济社会可持续发展的要求，以省级行政区域为单元编制整合总体方案，并做出总体部署和合理进度安排。 2005年，国土资源部和各级国土资源管理部门突出“治乱治散”，坚决打击无证勘查开采、越界开采、非法转让以及乱采滥挖煤炭资源等各种违法违规行为，关闭了一大批浪费资源、破坏环境、安全生产不合格的小煤矿。 2006年，国土资源部会同国家发展改革委员会，依据《煤炭国家规划矿区矿业权设置方案的通知》（国土资厅发[2006]26号），按照规划对国家规划矿区实行特殊保护措施的要求，在全国煤炭开发条件好、煤炭储量富集地区设立了45个煤炭国家规划矿区，并基本完成了对45个煤炭国家规划矿区矿业权设置方案的编制，对主要产煤省（区）大中型煤炭矿产地的勘查、开采工作进行了全面清理整顿。 经过多年的“治理整顿”、“再整顿”、“全面整顿”，按照国土资源部相关人士的说法，无证开采行为已基本得到遏制。按进度安排，各省要在2007年年底前完成3个以上重要矿种和5个以上重点矿区的整合工作，总结经验后全面推开，在2008年年底前基本完成已开发的各类矿产资源的整合工作。 从国土资源部的安排看，2007年是对全国主要矿山进行资源整合的关键一年。 国土资源部的思路是，通过整体规划和加强宏观调控，以此为路径实现矿业开发从无序到有序的局面。整体规划分为两种，一个是地质勘查规划，一个是矿产资源规划，包括矿产勘查、矿产开发、矿山环境保护；然后根据规划，再对矿产资源合理的配置、布局、结构的调整、统筹进行考虑。 政府的有形之手挥动之时，必然会搅动由各种既有利益相关者形成的既有秩序——即使这种秩序在政府看来是多么的无序。 中国矿业联合会顾问、原地矿部矿管局副局长。《土地法》与《矿产资源法》两法修改组成员傅鸣珂认为，国土部目前的规划和整合对矿业权的管理非常有利。“矿业权的管理、采矿许可的发放需要统筹规划。”他说，“从源头上，在宏观上解决好矿业权管理的主要问题。比如发证太多、布局不合理、大矿小开、一矿多开、市场准入门槛太低等，通过规划对矿山企业进行合理布局，使其有序发展；从管理角度看，要想使矿业权市场管理规范、有序，就得要针对现在存在的各种问题有针对性地制定政策措施，并在目前正在修改《矿产资源法》中把一些行之有效的措施上升到法律层面，来弥补过去制度的缺陷和漏洞。” 但一些一线的专业人士觉得政府想得太简单。“30多年无矿权，20多年的管理混乱，不可能通过一两项政策、规划来根本改变。”山西阳泉一家煤矿的矿长张满怀从当地矿业的实际状况对《商务周刊》评价道。矿业学院毕业的张满怀，先后在吕梁、大同和阳泉的煤矿担任过矿长，按照他的观察，20多年来，全国开展了持续不断的矿业秩序治理整顿，打击非法采矿每次都是重中之重，“炸封、拆除、打击、巡查，矿管人员每日都在重复着过去的故事，虽然都取得了一定的成效，但乱和散的问题始终没有彻底解决，经常是按下葫芦浮起瓢，在乱和散之间反复”。 1999年至2001年，国土资源部暂停发放中小型煤矿采矿许可证3年。2001年国务院两次发出有关整顿关闭小煤矿的通知，同时积极开展煤炭矿山和生态环境整治，启动了全国煤炭资源回采率专项检查工作。 2001年4月11日，《全国矿产资源规划》实施。截至2002年底，根据国务院授权，国土资源部会同原国家计委、经贸委、环保总局等批复了全国31个省级矿产资源总体规划，同时全国市、县级矿产资源规划编制工作正式启动。国家、省、市、县4级矿产资源规划的编制与发布实施，结束了新中国矿产资源管理无规划可依的历史。 2004年，国土资源部按照国务院关于加强大型煤炭基地建设的要求，对主要产煤省（区）大中型煤炭矿产地的勘查开采工作进行了全面清理整顿，暂停审批颁发新的煤炭、煤层气勘查许可证和采矿许可证。 “但结果是煤炭开发秩序仍不见明显好转。”张满怀说。据介绍，2005年，国家主要是关闭没证煤矿。但事实上有证没证本身就难以界定。现在煤矿是6证，包括采矿证、工商营业执照、生产许可证、矿长资格证、安全生产合格许可证，分别由省国土资源厅、工商局、煤炭生产局、生产安全局等部门办理。每年都要年检，６个证全年检结束，就得花费几个月的时间。大多数矿产企业包括大型矿都六证不全。 “现在又提出整合煤矿，杜绝大矿小开，实现集约化，这个思路大体也对，但矿产资源整合不是和面，仅是图纸上整合不行。一个煤矿，小则上千万的利税，大则上亿，甚至几亿的利税。这几亿对于地方政府和百姓意味着什么？”他说，“对一个财政收入只有6000万元左右的贫困县来说，关停小煤窑意味着它几乎一无所有了。” 在山西，80％的县财政收入主要依靠煤炭开采和炼焦，吕梁、大同等地的一些县区乡，煤炭的收入占到了地方政府财政收入的70％—75％。100年前还是全国最富的山西，100年后的今天已经沦落为全国人均收入倒数第一的省份，你很难想象它会比青海、西藏更穷。张满怀曾经在吕梁一家年产30万吨的中型煤矿当过3年生产矿长，吕梁山区是全国18个集中连片的重点贫困地区之一，它管辖有3市10县，10个县全部都是国家级或省级贫困县。由于频发矿难，吕梁地区的大小煤矿不断收到停产通知，但他清楚的记得，有一次某县一位负责煤矿生产的负责人问他什么时候能恢复生产——不生产财政收入没有了，县里都扛不住了，这位官员的工资也保证不了。 更重要的是，一些拥有采矿许可证的小型煤矿不仅动辄因别的地方发生矿难而被勒令暂时停产接受检查，到头来也成为被整合的对象。那么多地方煤窑上马，是当年国家为了缓解能源瓶颈而政策扶持的结果，现在为了治理而关停并转，势必给矿主带来巨大的经济损失。 对此，中国政法大学中国国土资源研究中心主任李显冬也无奈地指出：“这不是吃不上肉可以吃菜的选择，而是吃不上肉就得挨饿的选择。” “在这种情况下，调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变，对建设资源节约型、环境友好型社会的提法，多少有些无力。”他说。 “这次能否达到目的，人们在拭目以待。但从现实来看，矿政管理的路很长，各级政府和有关部门不能急功近利。”张满怀说。据张介绍，现在的煤炭政策变化太快，国家要求北方最新的整合煤矿产量是30万吨，原先是9万吨。他抱怨道：“大家知道，要建一个小井要两年时间，一个大井就得4年时间，可是我们政策一年之内就能变好几次。” 对此，国土资源部也认为目前工作进入了攻坚阶段。“2005年之后的矿业秩序整顿分为治乱（清理无证的）、治散（整合有证的）和治本（制章立规）三个阶段。”上述接近国土资源部的人士对《商务周刊》解释，现在刚刚进入难度最大的治散阶段。他也同意，在这个阶段，已经不能单纯采用简单的行政措施，“而应综合运用经济、法律和必要的行政手段，通过企业平等协商，采取收购、参股、兼并等方式对矿产资源开发进行整合，达到调整矿山开发布局，实现资源规模化、集约化开发的目的”。 石油的榜样
尽管在采油业也出现了陕北油井的纠纷，但那毕竟还是个例，与固体矿产相比，中国的石油和天然气秩序不存在反复的清理整顿问题。“多年来油气的开发秩序只是稍有波折，没有经历过大起大落。”一位长期从事油气研究的专家对本刊说，国家一级发证，矿业权始终掌握在国家手中，是石油经验的关键。 据介绍，改革开放以前，石油的开发和勘探分别由石油部和地质部负责。此时没有矿业权的说法，石油的勘探、开采都是按计划指令，国家批给油田一个矿，就意味着它同时拥有了所有权利。 1979年9月，在原国家经委领导下，由地质部牵头，与石油、化工、冶金、煤炭、建材、核工业等产业部门一起组成了《矿产资源法》起草办公室。 1982年5月，当《矿产资源法》修改到第5稿时，中国的矿政管理发生了变化。按照中央国家机关体改方案，地质部更名为地质矿产部。这个更名也意味着原地质部过去单一的找矿职能变为找矿与管矿并重的职能，地矿部在推动《矿产资源法》力度加大。在立法过程中，石油和天然气是否应纳入矿法调整范围，各方争议很大。此时，地矿部分管《矿产资源法》起草工作的副部长是温家宝。他坚持认为应该把石油、天然气纳入矿法，否则就会削弱矿法的权威性，使石油天然气成为法律盲区。同时他也考虑到石油天然气的特殊性，建议在矿法中把石油天然气列为“特定矿种”，其审批权可以集中到国务院主管部门。 1986年，中国第一部《矿产资源法》出台，并第一次提出了采矿权的概念。1987年底，《石油天然气登记管理办法》出台，进一步明确采矿许可制度。此后一直到1989年，发放石油采矿证的部门是石油部。当时的发证并不像现在每天都可以发，而是一年一批。因此，实际上这一期间的主要任务就是勘界和补发采矿证。 1990年，石油部撤销，能源部成立，成为石油开发的管理部门。但能源部仅存在了一年，石油采矿证的发放的职能转给国家计委。1997年，石油采矿证的发放权又从国家计委转到了全资委油气办。1998年至今，石油采矿证一直由国土资源部发放。 “尽管经过这么多年这么多部门的演变，但石油、天然气的国家一级发证的格局没变过。”这位专家说，“这也使得在石油开发上，尽管出现过市场多元投资的情况，但始终能够有效管理。” 据他介绍，1980年代末，中国开始出现了一拨乡镇集体企业开发石油的现象。1990年代之后，随着民营和私有企业的发展又进入了一拨。2000年前后，油价开始高涨，许多实业资本开始进入油气领域。当时，新疆、黑龙江、吉林、陕西等地都出现过这种处于“灰色地带”的非国有性质投资者。 2000年以后，由于石油开采领域民资准入政策的不确定性，新疆一些民营资本进入这一“灰色地带”，主要集中在乌鲁木齐市以北的昌吉回族自治州。该州位于准噶尔盆地南缘，全州辖7县市，境内采油区属于中石油新疆油田公司下属准东采油分公司的区块。自1950年代以来，由于开采成本高、效率低下等历史原因，全州共遗留“废油井”500多口，这些“废油井”主要分布在阜康市、吉木萨尔县和奇台县。 据媒体报道称，2005年年初，为治理“废油井”带来的污染，振兴当地经济，昌吉回族自治州多次向在该州采油的中石油克拉玛依准东公司提出管理所在区域内“废油井”的要求，但未果。2005年3月，阜康市、吉木萨尔县政府向社会资本招标，希望能将所辖区域内部分“废油井”承包利用。 当时，来自外省的企业通过招标拿到了两县市的26口废井开采打油项目。这26口废井在前期钻井、修井及采油作业的系列工程中一共投进去4000万元，正待进一步采油时，突然接到了自治区政府下达的要求其清退离场的文件。 “显然他们违背了《中华人民共和国矿产资源法》，侵犯了中石油的矿业权。”这位专家说。 这专家解释，这些矛盾能够尽快解决，是因为国家一直保持一级发证，矿权明晰。另外还有几个原因：一，油气矿资源的当事人少，且都是国有的，目前就是中石油、中石化和中海油三大集团，再加上一个地方国有企业延长油田公司。他们实际就是一个政府体系的外延。他介绍说，美国内政部矿管局的一位局长曾到国土资源部考察，听说部里只用4个人就可管全中国的石油天然气，感到很不可思议。因为他的矿管局有1000多人在管美国的油气。专家说：“这就是中国的国情。一个乡镇的小煤矿4个人都管不好，全国的油田为什么4个人能管好？就是因为国有企业在协助政府管理这个行业。” 其二，中央和地方政府责任和利益清楚，双方配合得当。当地方与中央利益发生矛盾时，由于有一级管理模式，地方也往往能从国家大局出发尊重国家的矿权。在国土资源部专家看来，责权利明晰的油气矿业，是中央与地方协同管好资源的典范。 其三，“我们不仅对上游实行一级管理，对于下游的炼化、储运和销售环节，也实行相对严格的市场准入。如果下游彻底放开了，那么他们对上游也会形成很大的冲击”。这位油气专家承认，有很多人批评这样垄断程度太高，但他坚持认为，从实际讲，尽管石油和天然气的管理模式不可复制，但其纵向利益明确与横向统一发证的制度，还是值得其他矿产借鉴的。 秩序的散乱之始 纵向利益明确与横向统一发证，为了这个目标，中国采矿业的博弈各方已经鏖战了至少20多年。 改革开放之前，矿业权的纵向多级审批就已存在，造成不少矿山权属不清，从而形成矿业纠纷。以云南个旧市的云锡矿山为例，1950年代国家有关部门批准设立了中央级矿山，“文革”期间当地政府先后批准建立了4座地方级矿山。滑稽的是，中央级矿山一直无证开采，而后成立的4座地方级矿山也无证开采。5座矿山同吃一块资源，矛盾重重。 1980年代中期以后多级审批开始制度化。在谈到当年的矿业管理时，许多被采访对象都会提到当时的一位国家领导人常说的一句话：“大矿大开，小矿放开，有水快流。” 1986年出台的《矿产资源法》，第五章是“乡镇集体矿山企业和个体采矿”，据说这一章是胡耀邦直接干预的结果。众所周知，胡耀邦非常关心民间疾苦，他把采矿看作山区农民脱贫致富的有效途径之一，在多个场合表态支持农民采矿，并为之大声疾呼。1985年末，当他得知即将提交人大通过的矿法草案对小矿（指集体和个体采矿）做了许多限制时，把一位人大副委员长和地矿部分管矿法起草的副部长朱训叫去听取汇报，之后要求他们把矿法草案从人大拿回去修改。正是在胡耀邦的支持下，地矿部确立了对小矿“放开、搞活、管好”的方针，在矿法草案上恢复了“小矿”一章，名称变为“乡镇集体矿山企业和个体采矿”。 1986年10月1日颁布实施的《矿产资源法》具有划时代的意义，它从根本上结束了新中国成立37年以来矿业无法可依的历史。但矿法在部分制度设计上也带有明显的历史局限，在矿业权上就有两个突出的局限性。一是法律确立的矿产资源行政分配、无偿授让以及禁止矿业权流转制度，已不适应市场经济的要求；二是法律只是规定了中央、省两级地矿主管部门的监督管理地位，缺乏市县两级地矿主管部门实施监督管理的法律规定，致使市县两级地矿主管部门的日常监管没有法律依据。 这些法律上的局限性，使得大量乡镇企业进入矿产资源领域，从而形成了1980年末的矿业混乱。国土资源部现在在总结中国矿业秩序时仍说：“由于我国小型矿床多、大型矿床少，加上改革开放初期曾一度鼓励乡镇矿业发展，矿业粗放经营，导致矿山企业‘多、小、散’、大矿小开、一矿多开的问题仍然比较严重。” 另一方面，地矿部成立后管理体制不断摇摆，重要矿产多头管理，发证机构混乱。各省（区、市）地质局的体制改革和职能转变经历了两个阶段：第一阶段是1989年，先在海南、河南、浙江三省进行试点，在海南省，由省环境资源厅行使矿政职能，与地矿队伍分开；在河南和浙江两省，保持政企（事）合一体制，变过去的部、省双重领导为以省领导为主，将地矿局改为地矿厅，进入省政府系列，行使矿政职能。第二阶段是1994年，各省级地矿局全部取消原来的垂直领导，成为各省级政府的矿政部门，一律改为“地矿厅”（北京、天津、上海、广东、安徽除外）。 但后来这种探索又出现了反复。1994年8月，地矿部在北京金台饭店召开全国地矿工作会议，会议在省级地矿局改革的问题上提出“一套人马，两块牌子”（即厅局合署办公，分别履行厅局两种职能）的方针。在此背景下，原来已经厅局分设的吉林、福建又退了回去，将厅局重新合并，改行“一套人马，两块牌子”。体改后的各省级地矿部门分别呈现3种形态：有的撤局设厅；有的厅局分设；有的厅局“一套人马，两块牌子”。总之，始终都没能统一起来。 而当时的煤炭、铁矿、有色金属、黄金、铀矿等重要矿产的管理权都掌握在其他部委手中，很多矿种的审批权、发证权严重分散，有的矿种地矿部没有审批权只有发证权，有的矿种地矿部既没有审批权又没有发证权，其审批权和发证权都在相关部门。 1997年，由于全球矿业低迷，国家进行结构调整，又将许多本属于中央的矿山及管理权下放地方。“此时能够发放采矿证的有中央、省、市、县四级，受让矿权的门槛很低，掌握的尺度较宽，各地从本地利益出发，无节制地大批授予采矿权。”傅鸣珂说。 这期间，尽管在1996年全国人大常委会通过了新的《矿产资源法》，但混乱有增无减。最高的年份，1996和1997年全国小矿山达到28万座，小矿占的比例98%以上，产量总体占40%—60%。 这一时期最为刁诡的是，一些地方政府为参与分肥，不仅矿证发放混乱，放任无证开采和允许无资质的企业和个人开采，更默许甚至鼓励人为把大矿分割成小矿，出现了“大矿小开采”、“一矿多开采”的不正常现象。造成小矿主与国有矿务局之间资源矛盾纷争不断。以上种种，都意味着毁灭性安全事故发生的可能性大大增加。 据官方统计数据，2005年中国采煤业百万吨死亡率为2.81%。而美国是0.03%，波兰是0.3%。中国的煤炭产量占全世界的30％多一点，但矿难死亡人数占全世界煤矿死亡人数的80％。 这是中国矿山最严酷的一面：全世界煤产量最高的国家，也是安全记录最差的国家。 2001年2月，国家安全监察局挂牌成立，应该说这是走向法治轨道的一次努力。但当年本刊记者在刚刚连续发生矿难的吕梁地区采访中发现，吕梁的安全监察办事处总共十几号人，三辆车，而整个吕梁地区光办证的煤矿就有600多家，按照张满怀的说法：“跑断你的小腿腿都不行。” “矿难发生这么多，过去是无证开采，多年强力打击后，矿难还是没见减少，归根到底还是采矿权和探矿权发放太混乱。”中国政法大学劳动和社会保障法学教授郑尚元说，“据我掌握的第一手材料，前些年，一些地方要拿到探矿权和采矿权，基本上是权力寻租，就是通过各种途径拿钱打通关系，买到采矿证。我们国家的矿被部分官员通过行政手段大笔一挥批发出去了。没有资质、没有矿业知识、没有能力的人去开采，雇佣了大量血汗劳工，发生矿难的比例直线上升。” “如果我们能把采矿权搞清晰，允许公开有偿转让，政府严格审查开矿资质，我想矿难的发生会大幅度下降。”他说，“这比领导发多少次脾气、下多少次文件、开多少次会都有效。” 然而，中国矿业权从设立到允许公开有偿转让，也并非就此高枕无忧。 和“土地招拍挂”一样疯狂的矿权拍卖 1994年中国共产党十四大召开，社会主义市场经济体制确立。但当年福建、河南、辽宁、广西等省（区）探索矿业权有偿出让办法时，不但没有得到有关方面的支持，反而被通报批评为“出卖矿产资源”，责令“纠正”。因为这些行为是1986年的《矿产资源法》所禁止的。 1997年1月1日，新的《矿产资源法》开始实施。此后两年又出台了3个配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》。这些法律法规为在中国建立矿权制度奠定了基础，加速了“两权”市场的规范和发展。 1998年3月中国再次进行政府改革，在地矿部并入新组建的国土资源部的同时，石油、煤炭、冶金、化工、建材、核工业等部门或撤或并，或变成企业或事业单位，全部矿种的审批权、发证权都集中到了国土资源部。至此，全国矿政及其政令实现了空前统一。 当年4月，浙江省武义县首次开始尝试有偿出让采矿权，他们以招标的方式出让了两个采矿权。2000年，浙江省将海盐县、绍兴县定为全省采矿权拍卖试点县，重点是普通建筑用石料采矿权的拍卖，当年两个县共拍卖采矿权9个，成交金额达到850万元，此举被称做“新中国历史上采矿权第一拍”。 受浙江的影响，2001年全国采矿权有偿出让正式起步，2002年取得突破性进展，当年采矿权有偿出让价款突破13亿元，而1998年时仅为595万元。在这13亿元里，采用招标拍卖方式出让的采矿权价款是7.9亿元。 2001年10月，国土资源部在青海西宁市举行了以采矿权、探矿权交易为主题的全国第九期国土资源管理市长研讨班，并召开了采矿权拍卖现场交易会。此举被认为是采矿权市场发育的转折点。正是受这次会议的影响，许多地方加快了采矿权市场的建设步伐。 采矿权市场的火暴带动了探矿权市场。2002年9月26日，海南省首次公开拍卖探矿权，经过激烈的轮番竞价，起拍价仅30多万元的文昌锆钛砂矿勘查区探矿权最终以总价147.5万元成交。之后探矿权市场一路凯歌，2004年增长速度超过采矿权。 短短几年，全国各地按照矿业权审批权限，采用招标、拍卖、挂牌、协议有偿出让等方式出让采矿权越来越多，价款直线上升。目前全国除少数地区外，大部分省区市都实行了探矿权和采矿权有偿出让，并停止了无偿授予探矿权和采矿权。 然而，矿业权的有偿出让开闸不久，许多业内外的人士就感觉到了一股类似“土地招拍挂”的疯狂味道。 随着国际市场资源产品价格的上涨，地方掌控矿业权的欲望空前强烈。“矿业权市场的发展导致了一些地方热衷于有偿出让矿业权的现象，越级、越权出让盛行。”傅鸣珂说，“国家的资源在地方比拼GDP的过程中被大量开发。” 1998年设立的国土资源部并不实施垂直管理，省级国土资源部门变成属地化管理，省以下由地方政府和省级国土资源厅共管。这样，在中央的全局利益和地方利益不一致的时候，全局利益往往得不到保障。这种“条块结合”的管理模式，使得在出让矿业权可获取超额利润的利益诱使下，政府直接干预甚至越权审批矿业权的现象层出不穷，同时还导致腐败日盛、炒作矿权投机暴富、国有资源性资产流失的严重后果。 “地方矿权热，其实还是老问题，即纵向管理权限不明，在权属不明、规划不清的前提下，有偿转让矿权并不能够解决中国的矿业秩序。”傅鸣珂说。 他认为，实行经济体制改革以来，矿政管理在纵向上基本保持原有的形式，但随着中央政府作为唯一利益主体地位的丧失，地方政府作为新利益主体强势崛起，以及矿政管理机构属地化后，自上而下的块块之间畅通和一致性遇到梗阻，中央和地方在控制资源方面的矛盾凸显。经济学界有“委托链条末端的变异”一说，在矿产资源作为财产管理的经济体制中，市场经济国家一般都是所有者管理所有物。 在这一背景下，2005年8月18日，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》下发。9月30日，国土资源部等9部门又联合发出《关于全面启动整顿和规范矿产资源开发秩序工作的通知》，提出了6项整顿任务和6项规范任务，明确了治乱、治散、治本的具体内容。2006年以来，以矿产资源整合为核心的治散工作正在全国逐步展开。云南省先后对锡、铜、铅、锌等6种矿产资源进行整合，探索出了国有资产整体划转的“云锡模式”、委托加工铜资源的“迪庆模式”，以及赎买退出、引进投资的“兰坪模式”等多种整合模式。 据国土资源部的最新数字，目前煤炭的整合进度良好，45个国家规划矿区已有19个完成矿权设置方案，22个完成了专家审查。国土资源部管理煤炭资源的长远目标是：力争到2010年，大型煤炭基地内小型煤矿的数量比现在减少70％，到2015年小矿基本退出。 “整合总的要求就是让它走集约化道路，规模化生产。一旦集约化，就能往现代化、机械化的方向发展，安全和环境问题也解决了。”傅鸣珂认为，资源整合之后，矿业权的秩序也会相应的好转，“因为都是通过经济手段获得权利，比较真实，矿主就会比较珍惜资源、爱护资源，也不会无缘无故侵犯别人的资源”。 傅鸣珂并不认为整合就是剥夺了地方的权力。“所有权人就应该管所有物是常识，矿是国家的，应该由国家管。国家如果管不了或者根据需要，可以委托下面管，交给省里管，但关系要搞清。”他指出，“地方还是参与了二三级矿权的管理，地方的话语权还是很大的。” 对照市场经济国家的管理模式，我们基本上可以得出两点认识：第一，在市场经济体系下，国家对矿产资源所有权和使用权的管理也是集中统一的；第二，为了既能体现所有权人——国家的意志，又便于管理，减少行政成本，他们大多采用部门集中下的分类分级管理原则，即对不同矿种实施不同级别的管理要求，这样使政令统一，分工明确，各司其职，互不干扰。 这种做法的借鉴意义在于，为了避免条块之间多头介入的弊端，需要在矿产分类的基础上进行分级管理。现在中国正在试行的按照矿产重要程度、申请面积、投资额度等因素划分出三类矿产并明确不同层次的矿业权授权单位，从理论上是合理可行的，专家们建议应在总结实践经验的基础上上升为法律。 目前全国共有172种矿产，据本刊了解，为了从根本规范矿业权秩序，国家有关部门正在研究矿产的分类分级管理原则，将根据它们的重要性、稀缺性、贵重性、用途及市场需求等综合考虑实行分类。 在美国，矿产被分为三类，即可标定矿产、可租让矿产和可销售矿产。傅鸣珂认为，我国也可能划成这三大类。分类完成之后进行分级管理，第一类由中央政府管理，即国土资源部;第二类，由地方的省国土资源厅管理；第三类，由市县管理。“这里所说的管就包括审批、发证，监督等。”他透露，哪些矿产归为哪一类还没有最后确定，很多战略性矿产归为第一类，价值较小的建材类矿产分为第三类，“煤炭到底归为第一类还是第二类还在争论中”。 纵向权属明确的同时，横向上统一授权也应该解决。迄今矿业权管理条条分割的势头虽有所弱化，但其影响并未根除。随着撤并单位人员被安置在国家综合部门或具有行政权的行业协会以及垄断性公司之后，他们仍然自觉或不自觉地以各种口实、各种方式顽强表现原来的管理思路:或者利用规划权，或者利用项目审批权，设置各种前置或后续程序，或是通过单矿种立法，分割矿产资源法的统一性，压缩矿政集中统一管理的空间。 傅鸣珂强调：“为了和矿业权集中统一管理的客观要求相适应，并和国际惯例接轨，应当改变目前的矿业权（探矿权、采矿权）设立中多部门介入及权力分割的局面。”他建议，除了代表国家行使矿产资源所有权管理的国土资源主管部门以外，其他综合部门及行业协会目前正在行使中的立项、审批等行政权力，应与矿业权的设立脱钩，以避免多头管理的混乱。
