爱华网
对于北京而言，最迫切解决的并非垃圾处理的技术问题，而是如何进行决策体制的变革以及重建公众信任
《财经》实习记者欧阳洪亮《财经》杂志/总194期
60多岁的赵庆祥，抬手指向位于北京西北郊的西六建材工贸公司西北角。300余米开外，夕阳金色的余晖照着一段新砌的围墙，里边是一个静寂的工地，小山似的一个土堆高出围墙头数米。 “那就是停了工的六里屯垃圾焚烧发电厂。”他告诉《财经》记者。 这一北京市最大的垃圾焚烧发电项目,按照计划，本应在2007年3月开工,并于2008年正式投入使用。但从去岁至今，随着周边居民对其污染环境的抗议不断升级，今年6月12日，国家环境保护总局以“还需进一步论证”，以及“应当在更大范围客观、全面、公开地征求公众意见”为由，正式宣布缓建这一项目。 如今，又是三个多月过去了，最终的悬念却仍未解开。《财经》记者先后致电国家环保总局、北京市环保局，答复是，目前该项目正在按环保总局决议，进行进一步论证。 显然，在“十一五”期间，北京兴建总日处理量达6500吨的共计四座垃圾焚烧场，从而消化掉这个庞大都市所产生的四成垃圾的宏大构图，正在与时间的赛跑中面临严峻挑战。 迄今惟一正在如期兴建的高安屯垃圾焚烧发电厂，今年夏天以来也因垃圾填埋场散发出来的臭味，引发周边居民强烈抗议，使得其能否按期运行存在了些许疑问。 从填埋向焚烧转型 没有人真正知道，北京距离垃圾“围城”，到底还有多远？ 北京市政管理委员会提供的数据显示，这个常住人口已经超过1580万人的“首善之区”，目前每天产生垃圾1.6万吨。其中，无害化处理量1.36万吨，无害化处理率为85.1%。 这个处理率，已经远高于全国城市大约50%的平均水平，但一个尴尬的事实却是，北京每天垃圾无害化处理设施的总能力，仅为10350吨。这意味着，北京市现有的13座卫生填埋场所，大多处于超负荷运转状态。 北京市政管委宣教处处长郭卫东在接受《财经》记者采访时介绍，北京最早开始构建现代化的垃圾处理体系，是在上世纪90年代；而最初的现代化垃圾处理设施的“家底”，则源自德国政府援助的3900万马克。在德国专家的协助下，北京市最后确定了卫生填埋的处理方案，德方也援建了两个填埋场（北神树、安定）、两个转运站（马家楼、小武基）和南宫堆肥场。 随着城市化水平的迅速提高，以及人口迁移的增加，北京市人口急剧膨胀，这套体系很快不堪重负。 从国际经验上来看，城市化率的提高以及人口的膨胀，几乎无一例外地会带来垃圾，尤其是生活垃圾产生量的阶段性快速增长。 世界银行东亚基础设施部于2005年编制的关于《中国固体废弃物管理：问题和建议》的报告中就指出，中国的固体废弃物数量增长如此之快，是任何一个国家没有经历过的。预计仅在今后20年中，中国城市就要建设1400座生活垃圾填埋场。 实际上，中国已超过美国成为世界上最大的城市固体废弃物（MSW）制造者。北京，无疑也是这段痛苦历程的见证者之一。 北京市目前的垃圾处理，有九成仍在使用卫生填埋技术。不过，如果到2010年，全市日生活垃圾产生量达到16620吨的话，随着十座现有垃圾处理设施的陆续关闭，处理能力缺口将进一步加大至每日10770吨。 一个出路是新建大型填埋场，以接替即将退役的处理设施并且吸纳新增的垃圾产生量。然而，在北京，这种选择面临着一个几乎无法克服的困境，那就是北京城八区的可填埋用地已经基本利用殆尽，能满足大规模填埋场的新建设用地根本就无处寻觅。 若仍采用全量卫生填埋的处理技术，据《财经》记者了解，建设一座日处理能力为2000吨的填埋场，按15年服务年限计算，加上辅助设施用地，总共需占用土地面积约600亩。在北京寻找600亩地，已经非常困难；如果再要求不占用基本农田，并且周边500米不得有人畜栖居，更是一个几乎不可能的任务。 建设部环境卫生工程技术研究中心徐文龙在接受《财经》记者采访时表示，在这种情况下，对于土地已经日渐枯竭的北京而言，垃圾焚烧处理无疑是缓解当前矛盾的有效方式。因为根据美国环保署（EPA）的统计，采用焚烧发电的方式，不仅可以获得电力，还可以把固体垃圾的体积减少90%，重量减少75%，同时很多废弃物的毒性在高温焚烧之后也大大降低。 北京市市政管委垃圾对策专家王维平也对《财经》记者强调，在中国的近邻日本，由于土地更加稀缺，目前已经有超过80％的垃圾都靠焚烧处理。 也正因为此，北京市“十一五”规划把焚烧发电作为垃圾处理的转型方向。而恰恰是建造垃圾焚烧发电厂，遭到了当地居民的反对。 信任危机 在王维平看来，对垃圾焚烧的担心并无必要。因为垃圾焚烧处理的技术已经很完善。在日本，许多焚烧处理厂就建在市中心；而计划兴建的六里屯垃圾焚烧发电厂，在采用了达到国际先进水平的工艺之后，其主要有害物质——二恶英的排放，更是可以达到对环境要求十分严苛的欧盟标准。 “排放出来的烟气，比厨房里的油烟还干净。”他给《财经》记者打了个形象的比喻。 然而，引发六里屯垃圾焚烧发电厂停建风波的，绝非单纯的技术风险这么简单。 很简单，因为关于安全性的任何假定，都是假定在正常操作、按照规定运行的前提下的。但问题在于，这种前提本身是否经得起拷问？ 在距六里屯垃圾填埋场仅320米远的西六建材工贸公司宿舍区，70岁的赵玉珍告诉《财经》记者，因为五年前患乳腺癌，身体不适的她出门不多。而一打开窗户，往往就会闻到垃圾填埋场刺鼻的臭气。 除非风向影响，恶臭会有规律地在晚上10点以后袭来，直到清晨逐渐消散；她的老伴闫顺发经常被熏得睡不着，只好日夜颠倒，白天睡觉。 在距离填埋场约500余米的颐和山庄，业主谢雨也告诉《财经》记者，垃圾的恶臭能把熟睡的人熏醒来，关上门窗都无济于事。 “有时候，臭得不行了，只好半夜里爬起来，开车出去狂奔透透气。”她无奈地说。 在业内人士看来，这一垃圾填埋场之所以臭气熏天，主要原因就在于运行管理上的严重违规。根据《北京市生活垃圾卫生填埋场运行管理规范》，垃圾进场后24小时内，应完成垃圾的摊铺、压实、覆盖工作；经薄层压实作业形成的垃圾填埋作业层，每两米要进行一次覆盖。而在六里屯垃圾填埋场，当天运来的垃圾没有压实盖土，作业面积超过规定范围，从而造成了持续、大面积的污染。 更早追溯，六里屯风波的发生，在选址决策时就已危机深埋。 按照美国和欧盟等国家的惯例，在固体废弃物设施的选址的时候，应该尽量回避“环境敏感”区域，比如地震区、地下水源地等。因为一旦地下水被污染，要想再恢复水质，往往要花上成百上千年的时间，而且在大多数情况下成本根本难以承受。 早在1995年，北京市环保局在《关于北京市海淀区六里屯垃圾填埋场环境影响评价报告的批复》里就明确指出：被用作垃圾填埋坑的西六建材工贸公司取土坑底部，已与地下浅层水连通。因此，“从环境保护的角度考虑，在此地建设垃圾填埋场是不适宜的。” 然而，这并没能阻止垃圾厂于1998年10月正式动工。 退一步而言，如果在这种环境敏感区域选址不可避免的话，一般也会严格要求该设施运行者采取额外的安全措施，并加强监控，防止出现有毒物质泄露。1997年，原国家环保局制定的《生活垃圾填埋污染控制标准》就有明确规定，地下水下游方向应设置监测井位，定期监测，发现问题须及时采取措施。 然而，据《财经》记者了解，从该垃圾填埋场1999年正式建成投入使用至今，周边的居民都未看到过监测数据。实际上，就连当地居委会负责人，也被禁止进入场地查看。 因此，在中国环境科学院研究员、国家环保总局环境工程评估中心专家赵章元看来，当地居民对于垃圾焚烧发电厂的态度或许不难理解：一个工艺和操作技术难度相对简单的垃圾填埋场，在决策和运行管理上还长期无法做到规范化操作，更何况一个科技含量远高于填埋场的垃圾焚烧厂呢？ 更重要的是，它在周边居民的内心深处，埋下了恐惧以及不信任的“种子”。而这一切，都需要付出巨大代价，或许才能逐渐弥合。 无形的“围城” 围绕六里屯垃圾填埋场的多年争端，其实说明了一个道理：我们无法完全寄希望于技术，来解决一个非技术原因导致的困局。 在接受《财经》记者采访时，清华大学环境科学与工程系教授王伟就直言不讳地指出，近几年来，借助奥运的提升，北京垃圾处理的投入和技术都有了飞跃发展，与此同时，环卫体系的管理问题，却成为相对的“短板”。 缺乏透明性和广泛的公众参与，不仅使得良好的硬件很可能变得“英雄无用武之地”，更加剧了北京市本来就已经十分严峻的垃圾“围城”问题的解决瓶颈。 在日本，很多垃圾填埋场甚至比医院还干净；每个填埋场都会花费大量资金来尽力消除民众的顾虑，包括接待民众来访等，并采用各种手段来确保日常运行规范化、透明化。 在美国的2260个垃圾处理设施中，为了更好地与周边社区交流，不少运营者都设立了专门的联络办公室，来处理周边居民的各种诉求以及疑问。此外，他们还主动向居民发送定期的运营简报，甚至年报等，来详细阐述设备运行的状况。一些运营者甚至还聘请第三方的独立中介机构，来对垃圾处理情况进行审计，从而彻底消除公众的顾虑。 王伟建议，针对目前北京市存在的周边居民对垃圾处理部门的不信任情绪，可以考虑由政府出资，成立包括居民在内的第三方监督委员会，并雇用专业的中介公司，对垃圾处理各个具体操作环节进行监督。 垃圾处理设施的建设和运行，与周边社区可能存在的冲突，即使从国际经验来看，也是一个带有普遍性的问题。关键在于，如何通过合理的决策过程，来尽量舒缓，而不是激化这种可能的矛盾。 美国环保署曾经给出一个完美的垃圾处理设施选址程序，虽然不乏理想主义色彩，但或许我们仍然可以作为参考： 一旦有意向在某个地方选址，就先行与当地环境、商业主管部门进行沟通和讨论；在有了更加明确的意向之后，向当地政府申请举行一个公开会议，以便充分听取当地居民在社会、环境等方面的担心。 在对可能涉及的所有问题进行充分的调查，并且拟定出可能的修补措施之后，再向当地政府申请举行一个听证会。而在听证会正式召开之前，公司应该准备举行一次新闻发布会，并且成立联络办公室，以充分与当地媒体沟通，并认真听取居民的呼声。 在听证会上，公司不仅要详细地披露信息，更可以邀请居住在周边的居民，以志愿者的身份，加入咨询委员会。此后，根据与社区谈判的结果，公司再对原有的垃圾处理设施规划进行相应的修改。这种对话和合作机制，不仅体现在设施的建造过程中，更将贯穿其整个运行生命周期。 无疑，在今天的北京，要把垃圾处理设施的选址、建设和运营，打造成一个典型意义上的公共决策过程，在现实的制度约束下，仍然前路漫漫。 但是，越早主动地逼近这些目标，或许就越能避免更大的被动。无论在国内外，都不乏这方面的惨痛教训。 从这种意义上讲，北京市要彻底突破垃圾“围城”的困境，除了通过各种激励手段来降低垃圾的产生以及增加再利用，或许首先要突破的，就是这道“无形的围城”。
