爱华网文/高培勇 作为事关民生制度安排的一部重要法律，用“万众瞩目”来形容中国人对《社会保险法》起草工作的关注，一点都不过分。无论是整体框架的搭建，还是某一方面的内容，哪怕是涉及一个细节的条款，都会极大的吸引人们的眼球。这一段时间，社会保险费的征缴权归属问题，正被吵得沸沸扬扬。
将各种主张、观点或说法加以分解、梳理，便会发现，分歧的焦点无非在于，作为社会保障资金来源的社会保险费，是交由税务机关征收好？还是交由社会保障部门征收好？ 从表面上看，社会保险费征缴权的归属，只不过是政府部门之间的职能分工问题。但深入一步，它事关包括社会保障以及整个政府收支管理制度的规范化进程，是一项牵涉到国家长治久安根本大计的制度安排。鉴于此事关系实在重大，不由得不对此发表一些议论。 笔者所想到的是，在处理社会保险费征缴权的归属问题上，不能不把握如下三个基本事实： 其一，社会保险费也是有一种政府收入形式。作为政府取得收入的一种形式，社会保险费与其他的政府收入形式只有形式上的区别，而没有实质性的不同。社会保险费收入也好，以税收为代表的其他政府收入也罢，都是政府为了履行其职能而凭借政治权力或社会管理者身份而向非政府部门取得的收入。这就意味着，对于社会保险费收入，应当也必须按照与其他政府收入无异的规范，而纳入统一的政府预算管理轨道。不能因其称之为“费”而不是“税”，或者不能因其目前暂时游离于政府预算之外，便给与其不同于其他政府收入的特殊待遇，甚至将处于转轨过程中的非规范性格局长期化、制度化。 其二，社会保障支出也是一个政府支出项目。作为政府必须拨付的一项支出，社会保险支出与其他的政府支出项目，只有项目上的区别，而没有实质性的不同。社会保障支出也好，其他的政府支出项目也罢，都是政府为了履行职能而花费的资金。这就意味着，对于社会保障支出，应当也必须按照与其他政府支出项目无异的规范，而纳入统一的政府预算管理轨道。不能因其系“社会保险”项下的支出而不是诸如“教育、外交、公安”等项下的支出，或者不能因其目前暂时游离于政府预算之外，便对社会保障支出另眼相看，甚至将处于转轨过程中的非规范性格局长期化、制度化。 其三，社会保障部门也是一个政府职能部门。作为一个政府职能部门，社会保障部门与其他的政府职能部门，只有分工的区别，而没有实质性的不同。社会保障部门也好，其他的政府职能部门也罢，都是政府为了履行职能所设立的。既然同属政府职能部门，社会保障部门的收支运作，应当也必须按照同其他政府职能部门无异的规范，而纳入统一的政府预算管理轨道。不能因其是社会保障部门而不是诸如教育、外交或公安部门等方面的职能部门，或者不能因其花在社会保险项下的部分支出目前暂时游离于政府预算之外，便对社会保障部门的收支另行安排，甚至将处于转轨过程中的非规范性格局长期化、制度化。 既然是一种政府收入形式，既然是一个政府支出项目，既然是一个政府职能部门，既然要同其他方面的政府收支管理一起纳入统一的管理轨道，那也就意味着，社会保险费的征缴权归属，不能跃出如下的三条基本规范： 第一，政府部门经费实行财政统一“供给制”。只要是政府部门，只要是政府部门履行职能所需的支出，都必须全部来源于财政预算拨款。而不允许凭借其自身的权力自行筹措，更不能搞所谓部分依赖财政拨款、部分依赖自筹经费的“双轨制”。否则政府部门难免兼具社会管理者和牟利者两种角色或兼融公共利益和企业利益两种动机，也难免为各种旨在谋取个人利益、部门利益的非规范性收钱行为、用钱行为制造口实，提供土壤。 第二，全部政府收支进预算。只要是政府收支，只要是政府部门履行职能所需的收入与支出，都必须全部纳入政府预算，置于人民代表大会和全体人民的监督之下。而不允许有游离于预算之外的收支，更不能搞所谓自立规章、自收自支的所谓“制度外收支”。否则政府部门难免有非规范性的收支运作，也难免有同个人利益、部门利益脱不了干系的收支运作，甚至难免部分收入进入个人或部门“小金库”，并成为各种非规范性支出的经费来源。 第三，财政部门统揽政府收支。只要是政府收支，只要是于政府收支有关的事项，都必须由财政部门统一管起来。而不允许有非财政部门从事财政活动，更不允许非财政部门绕开财政部门直接向企业和居民收钱并直接用于其支出事项。否则难免打乱政府部门之间的职能分工，更难以割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，进而使本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。 作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师
