爱华网文/杨政文 段醒予 奥运临近，西方对中国环境问题“关爱”有加。世界银行驻中国代表处环境及社会发展部主任李安度先生认为，中国环境问题的确不容乐观，但他相信，中国有这么好的政府，有别国先进经验可以借鉴，再加上中国人的聪明才智，环境问题是可以解决的。 2007年3月，世界银行发布《2007世界发展指标索引》，报告对全球111个主要城市的空气污染状况做了统计，中国被列出的有24个。从报告披露的数据可以看出，这二十多个城市污染指标居高不下。据新加坡媒体报道，世行的研究报告显示，在全球20个污染最严重的城市中，中国占了16个。 外媒的报道是否准确？世行对中国污染状况和治理力度究竟如何评价？为解答这些问题，世行驻中国代表处环境及社会发展部主任李安度（Aliebenthal）先生接受了《财经文摘》专访，以国际权威机构的专业视角解答了相关问题。 客观看待中国污染 财经文摘：世行发布的《2007世界发展指标索引》，囊括了全球较大的100多个城市，其评估范围是怎么界定的，数据来源是什么，有哪些关键性指标？ 李安度（下称李）：对有关城市，我们研究的主要对象是空气污染，没有考虑其他指标。对于一个城市来说，气象污染是最容易测量的，因为分布比较均质。河流就不一样，测量必须要分段，各段间的污染情况可能都不一样。 世行每年对全球100个城市的污染状况进行评估，其中有很多城市在中国。这说明中国至少在空气污染方面确实很严重。 从数据来源看，我们主要的考察指标，都是根据各国政府环保部门公布的数据，经指标口径统一汇总而成，以便具有可比性。我们对空气污染的统计口径包括三项内容，一是可吸入颗粒物，二是二氧化硫含量，三是二氧化氮含量。这是全世界测量控制质量的通行指标。同时，空气中的其他污染物也很重要，比如铅，很多地方都没有测量，这种污染源以汽车尾气排放为主。 财经文摘：评估的精确度如何？外媒根据世行报告对全球污染最大的20个城市进行了排名，您对此如何评价？ 李：至于全球污染最严重的20个城市中国是不是就占16个，我们认为，将不同国家的城市进行简单对比的难度很大。例如，我们在北京的测量点有二十几个，像飞机场、天文台等，后来发现这些地方的污染较少，而城市中心地区的测量点就相对严重一些，于是就在城市中心地区多设了几个点。这样平均下来可能情况比较严重。 此外，郊区特别是农村地区的污染相对较少，在这些地方设点，又会将平均值拉低。所以，在什么地方测量，以什么方式测量，这些都会对结果产生很大影响。这种测量方式其实在别的国家也是一样的。我们所做的对比只是大致“意思”一下。 合作喜与忧 财经文摘：世行和中国的合作项目涉及到哪些范围？ 李：事实上，世行每一次研究的范围都不太一样。比如西安，研究的主要目的是改善交通管理。经研究发现，和很多城市一样，西安空气污染中很大部分与交通有关。 我认为，在污染比较严重的时候，应该通过交通管理减少污染排放，对入城车辆加以限制。具体措施在实施上，可以让车辆环城行驶，不能进城。如果要进城，应该改坐公交车。这种交通管理办法比较灵活。 在与中国的合作中，世行帮助一些地方改进污水处理系统，帮助他们获得贷款以便改善相关设备，比如排污管道、污水处理厂等。改善供水条件也是工作的重要内容，让处理后的污水达到饮用标准。 雨水集中处理项目也是合作内容之一。还有一些项目涉及到河流环境的改善，比如，我们帮助贵阳改善河道，美化城市。这不仅要求要处理好工业污染排放，对河道周边的污染也要限制。为解决好这些问题，世行帮助中国地方政府修建和改进了垃圾处理厂、填埋点等。 财经文摘：在合作中，您认为中国污染治理的难点和问题都集中表现在哪些方面？ 李：至于污染治理的难点和问题，我认为，造成中国污染问题相对严重的原因，还是管理问题。举例来说，只有污水处理厂是不行的，怎么把处理厂办好也很重要。 值得注意的是，中国的一些企业确实配套了污水处理厂，但为了省钱或其他原因，污水处理厂和相关设备并没有得到有效利用。 有的企业在兴建污水处理厂初期，一些设备就没有落实，如建了污水处理厂却没有配备相应的管道。如果所有设备都配备完整，还会涉及到工程开挖和征地搬迁的问题。这对企业来说是很麻烦的事情，这恐怕也是造成污水处理设备利用率低的重要原因。 据我所知，中国一些地方的污水处理厂利用率只有20%、30%或者50%，水污染处理自然很难达标。这个问题在中国很普遍。我听中国国家环保总局官员说，中国所有污水处理设备中，有三分之一得到了充分利用，三分之一从来没有使用，还有三分之一偶然使用。 财经文摘：在与中国政府的合作中，世行对中国的投资占比多大，资金主要集中在哪些方面？
李：世行和中国政府在很多方面有合作，其中一半以上与城市发展和改进相关的环保项目有关，如污水处理厂及其相关设备，供水系统改造等。在农村，世行和中国政府合作建设生态农场和森林恢复工程，防止沙漠化。我认为，世行在这些方面和中国合作得很好。
不过，中国是一个大国，世行对中国的投资只占很少一部分，不到1%。但我们希望，这些项目能在中国发挥出示范效应，从而证明中国能在这些项目的建设上取得成功，收获效益。这就是世行的目的，而不是直接拿出多少钱投到中国。 财经文摘：合作是否都能顺利进行，有没有失败的案例？ 李：合作中当然也有不成功的情况。中国水污染的一大部分是非点源污染，主要来自农村使用的肥料和农药。普通污染来自某一个点源，包括工厂、发电厂和污水处理厂，技术上可以成功做到减少点污染源。但非点源污染很难控制，这种污染源对水源质量影响很大。 最近，滇池和太湖水域出现的污染情况比较突出，富营养化问题严重。在太湖周边，我们帮助减少了诸如无锡、苏州等地的城市污染，但来自农村的非点源污染还是无法根除，所以，太湖的污染问题仍得不到很好解决。 滇池也一样。尽管昆明的工业污染有所控制和减少，但由于城市周边农业产业发展很快，农药和化肥的使用量越来越大，非点源污染很难得到有效控制。 执行方式突破 财经文摘：中国在环保立法方面还存在哪些不足？作为国际权威金融机构的专业管理人员，您认为中国在发展过程中对污染成本及其后果的重视程度，还存在哪些需要改进的地方？ 李：从法律角度说，中国环保方面的立法已经够用了。最重要的是要能利用法律武器管理好环境。这不但需要中央政府在立法方面多下功夫，地方也应该严格执行。问题的主要环节还是在执行方面。 在经济发展中，目标太多、相互之间掣肘的情况不时出现，环境保护与其他经济目标有时会发生冲突。而地方政府在发展中要考虑吸引资本，因此在权衡利弊时有自己的取舍标准，不一定将环境保护当作最重要的事情。这是很自然的。 对地方政府来说，环保成本很容易把账算清楚，比如建设一个污水处理厂的投资成本、运作成本，都很容易计算出来，但污染防治对健康、生态和经济发展带来的效益却不好计算，从短期来看并不明显。 我们前几天看到，中国一些疾病在增多，这应该和污染有关。现在中国的畸形婴儿增加了50%，这肯定和污染有很大关系。但要证明这二者存在必然的关系，在统计和技术上还有难度。 财经文摘：现在，有人对“先污染，后治理”的发展思路提出质疑。中国有必要付出这么大的社会成本吗？ 李：至于“先污染，后治理”的发展思路，不光是中国，世界上差不多每个国家都走过这条路。比如建设水泥厂、发电厂，其成本和利润很容易计算，但对生态、空气、水资源、健康、卫生和其他社会发展成本却很难确定。很多国家在发展过程中，在这个问题上都没有考虑清楚。 中国现在还是比较聪明的，因为中国看到其他国家经过了这个阶段，吃了一些苦头。早期的日本，由于化学工厂排放的含汞产品污染海水，鱼类因此遭殃，并且导致婴儿出现一些病状。后来，日本对污染的控制力度加强，这些问题有所改善。这是上世纪70年代的事。 美国也一样，一些河流受污染的程度也比较严重，事情被发现后，引起民众的强烈反对。不过在中国，老百姓可能要“老实”一点儿。 污染对中国产生了很多影响。但我认为，中国不需要付出这么大的污染成本，中国可以通过学习国外的经验教训，将污染问题的解决纳入更高层次的目标，没有必要再走高污染之路。这应该是中国的聪明之处。 中国现在正向高污染阶段靠近，与此同时，污染社会成本的测算会越来越科学。所以，对中国来说，污染防治的成功不需要等待很长时间。 财经文摘：为加大污染防治力度，实现经济、社会的全面可持续发展，中国政府提出“节能减排”战略目标和规划。您对中国的这项举措如何评价？有何建议？ 李：中国政府已经提出“节能减排”战略，这很好。我相信，中国一定能够达到自己的目标。但我认为，战略的执行方式还有待改进。 中国的战略计划主要是靠命令管理方式实现的，在这种方式下，领导叫怎么做就怎么做。这种管理模式多用在中央计划型经济体中。与过去不一样的是，中国已经发生了变化，地方政府和企业都拥有一定的自主权，他们可以怎么高兴就怎么做。 所以，最好的办法是将与污染有关的因素，例如，让能源和水资源在使用中造成的污染，在价格和成本中体现出来。 在增加能源污染税的同时，应减少其他清洁能源的税赋。从总体上来看，税赋水平并没有增加，但资金的环保激励效果却体现出来了。如果没有约束性和激励性税收的合理搭配，只靠命令式管理，要达到“节能减排”的目标比较困难。 此外，太阳能、风能等也要大力扶持，做大这些新型能源的市场。 要将污染治理好，把“节能减排”落到实处，应该用市场工具进行调节，改进能源使用方向。 中国在利用市场工具防治污染、改善能源结构方面，还有很多工作要做。不过，提高油价会遇到一些行业和个人的反对，对他们来说，任何提价的行为都是不愿意接受的。 后发优势 财经文摘：世界其他国家在发展中有没有低污染、高速度的先例？有没有值得中国汲取的先进经验？能否举例说明？ 李：越进步的国家污染防治管理越好。像欧洲、日本，它们也经历了高污染阶段。在其他发展中国家，没有那么多规模巨大的城市，工业发展速度也相对较慢。而中国是一个大国，人口密度高。同时，中国发展太快，相对来说，污染也比较突出。 值得高兴的是，为解决这些问题，中国政府提出了“科学发展观”。这样的政府，不是每个国家都有的。在发展中国家中，恐怕很难找到在环境方面有特别建树的国家。据我所知，有的发展中国家政府混乱，社会问题缠身，无法考虑污染治理。 对中国来说，恐怕不太需要从其他发展中国家去学习经验，而应该以先进国家为榜样，学习更进步的管理方法和技术手段。 财经文摘：在全球气候变暖的问题上，西方发达国家对中国指责和要求较多。能否在这个问题上谈谈您的看法？ 李：在全球气候变暖问题上，中国的角色很重要。 中国目前是温室气体排放第二大国，随着中国经济加速发展，估计不久会排名第一。同时，中国也是受温室效应影响很较大的国家。这是因为，中国的水资源相对缺乏，气候干燥，人口密度高，生态破坏严重。 历史上，中国将大量富涵水源的湿地变为农田，自然生态的抵抗力遭到破坏。中国的沙漠戈壁分布很广，这种自然条件也分流了一部分水源。 中国现在已经成为世界上对气候变化最敏感的国家。在这种条件下，我认为中国在防止气候变暖的问题上，应该承担相应的责任，同别国合作，不要等着别国来帮助和补贴自己。这不仅能对别国有利，对中国自己也有好处。 财经文摘：有专家认为，北京是一个水资源短缺的地区，现在北京已经发展成为近两千万常住人口的巨型城市，能否具备相适应的环境容量？ 李：世行对北京的空气污染治理情况还缺乏资料。不过我认为，要将北京空气污染控制下来难度还相当大。北京周边多山，通风条件不好。这样，来自海洋的潮湿空气和来自北方的干燥空气混合，容易形成多雾天气，对污染的扩散很不利。 不过，也不是毫无办法。我觉得解决问题的思路应该考虑得宽泛一些。 从长期来看，北京应该尽量以城市公交和地铁替代非公用型汽车。在新加坡，进城需要付费。北京也可以尝试这样做，比如进入三环和四环采用付费制，这是从源头上的治理办法。此外，还要增加公交专用车道，保证公交车行驶速度快于普通车辆。同时，公交车站应该设在专用道边，这样，有利于缓解因拥堵造成污染集中、难以扩散的问题。 从产业分布来看，北京已经打算将一些汽车和钢铁企业迁移出去，但这个城市现在还是集中了太多的工业企业。北京的水资源禀赋条件不高，在生态方面比较敏感，空气方面也是处于海洋和大陆气候的交汇点，空气污染不容易扩散。 北京目前已经承载了首都的功能，人口太多，没必要将商业、工业和金融中心全部都集中在这里。从长期来看，北京应该考虑的，是如何将城市建设成适应自我生态敏感度的城市。作为首都，再结合商业中心与文化中心的功能也就够了，不需要在每一方面都去争做龙头和中心。 财经文摘：总体看来，您对中国环境问题还是持谨慎乐观的态度。 李：中国现在的污染情况确实比较严重，这一点每一个人都可以感受出来。然而，我相信，中国不是一个穷国，有资金也有技术解决好这个问题。 最根本的一点，中国应该改进自己的管理战略，超越命令管理的思维方式，尽快多地使用市场工具进行管理和调节。对各种自然资源，比如水资源、能源的使用，要计算污染的社会成本。
尽管污染成本现在还很难准确测算出来，但相关研究已经取得了一些成效。在对污染成本有了一定认识的前提下，我们鼓励中国政府尽量利用经济手段制定污染防治政策，从而实施相关行为。比如，对车辆、空调销售采取控制行为，让消费者多关注需要付出的成本，同时考虑是否可以使用替代性消费，从而达到管理目标。 中国在污染防治方面有自己的实力，国外也有很多值得借鉴的经验教训。中国现在有那么多大学毕业生找不到工作，这说明中国人很聪明，问题应该不难解决。
