爱华网国务院机构改革已尘埃落定。正如国务院机构改革和职能转变方案的名称所示，这次机构改革的重点是围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革后，国务院正部级机构减少4个，组成部门降至25个。这是它同以往几次改革的最大不同。 政府需自我转型 对于一个转型期的政府来说，最怕的就是由于职能不到位和效率不高而导致民怨频发，进而影响政府和民众的关系，致使政府合法性严重受损。 所谓合法性，指的是政府的正当性，即政府的治理是基于民众同意和认可的。一个政府最根本的合法性，是由民众基于投票原则而组成，这在现代社会已成为常识。但在转型社会，一般还做不到这点，此时一个替代选择，就是政府以高速经济增长给民众带来实质性的福利改善，来换取民众对政府统治的认同。 中国改革以来，经济已经连续30多年处于接近2位数的增长，这在世界发展史上是少有的，由此确也给政府增强了合法性。因为尽管在这一过程中，伴随着贫富差距的扩大，可谁也无法否认，从绝对意义上讲，几乎所有的中国人，其福利都比改革前有本质的改善和提高。福利不仅仅指收入和物质，还包括自由的精神和行动。这是政府取得合法性的基础。不过，可惜的是，到晚近，随着经济增长的放缓，包括环境等在内的代价越来越大，增长成果的公平分配也出了问题，从而导致以经济增长为支撑的合法性呈现递减效应。今天单纯的经济增长不会给民众带来激动，因为民众从增长中所享受的福利效应在减少，加之政府在具体的行政工作中，一向态度粗暴，政府的合法性实际是在减弱。 此种情形下，要增强政府的合法性，一方面是创造条件，尽快让民众能够参政；另一方面，就是改进政府工作作风，提高政府效率，修复已处僵硬的干群关系，同时加大对公共产品的提供，满足和改善公众因分配政策失误而导致的对公共服务的需求。这后一面，其实包含两部分，即改进工作作风，改善公共服务。如果说，前一部分可以通过政府重新起用传统的群众路线而得以修复，那么，后一部分就涉及到政府的转型与改革问题，政府如何从传统的着眼于经济增长的经济建设型政府，转型为以提供公共产品为主的公共服务型政府，从而，它也就涉及到政府的职能转变问题。 从这个意义上说，今次国务院的机构改革和职能转变，是政府的一次自我救赎，和对政府合法性的一次再造。 职能混乱现状 我们今天政府机构的臃肿，职能的混乱，确实到了无以复加的地步。中央政府还好一点，省以下的地方政府，尤其是市县一级，政府机构的设置和人员安排，完全没有章法，计划色彩太重，经济建设的职能太浓。有学者根据地方政府网站公布的机构进行统计发现，其机构设置中经济类机构占比过高。具体来说，省一级政府经济类机构占总机构的比例一般在35%以上，地市和县市级政府中一般在40%以上，有的多达50%；而社会管理和公共服务类机构比例在省级是25%左右，地市级是23%左右，县一级则是20%左右，两者严重不对称。 这样的机构设置和政府职能，是无法体现和满足社会治理和人们的公共之需的，必须再造。而再造就需要处理好两个问题。一是界定清楚政府和市场，政府和社会的权力和责任边界，避免政府越界干预；二是消除部门利益的干扰。 市场、社会和政府，是人类在漫长的发展过程中，自然形成的三种制度安排。作为规范人们交易行为的形式，它们有着各自的适用范围，也即边界，超越自己的边界侵入他人的领域，就会损害经济活动的效率。各类组织和行为主体特别是政府之所以要确立边界，是因为这样有利于政府和其他行为主体间的良性互动。后者在其边界之内的活动具有自主、自治权，有利于专业性行为模式的产生，最终可以形成一种自然的秩序。就好像城市要设置交通规则一样，按照交通规则出行，井然有序，道路通畅，不按照交通规则出行，或者根本没有规则，必然是乱作一团。这个时候，警察乱罚款的权力就体现出来了。因为没有交通规则，警察的权力就是执法标准。有了各种交通规则，只有在你违反规则的时候警察才有权罚你，若警察打着规则旗号对你乱罚款，你就可理直气壮地加以拒绝。 目前政府与企业及其他组织之间，显然没有这样一个清晰的边界。掌握着社会公权力的政府及其官员，可以经常借之越界与后者争利，造成泛行政化的后果。除此外，没有边界或边界不清，还会造成以下后果：一是凡有利可图的领域，政府都会以发展经济为由进入；凡无利可图或要政府承担很大公共责任的领域，政府则会以市场经济的话语加以退出，从而使得政府的经济功能畸形强大，而公共职能很弱。二是导致政府执法功能弱化，因为人们看待执法不是依照法律本身的权威，而是依照执法单位的级别。三是依据权力大小，也会导致无穷无尽、大大小小的行政垄断。 至于部门利益，本就是政府边界不清的产物。但在当前，它已构成部门行政向公共行政转型的最大障碍。我们要打造公共服务型政府，就必须破除部门利益的干扰。否则，政府机构改革很难成功，职能转变也很难实现。这次国务院机构改革的一个原则是成熟先行，稳妥推进，根本原因就是受到部门利益的掣肘，以致只能在那些社会有高度共识、呼吁多年的部门先改。 行政体制改革总体设计 部门利益的掣肘，还在于我们现在的改革路径，依赖的是部门自我改革。不能说这完全没有作用，但由利益所决定，它不可能超脱部门利益、集团利益的狭隘眼界。因此，要有效约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题，在划清政府边界的同时，整个政府层面也要推进改革。部门利益的问题，根本上是一个与民争利的问题，是公共政策制定中的公平、公正的问题，如果不能建立起权力制约机制，政府的行为不公开和透明，要遏制部门利益很难。这就须有政治体制层面改革的配合，至少，改革必须在整个政府层面推进。 政府改革或者说行政体制改革是中国全面改革的关键。我们目前被冠以大部制的政府机构改革，只是整个行政体制改革的一部分，而行政体制改革又是整个政府改革的一部分，政府改革又是政治体制改革的一部分。因此，后续的改革任务非常繁重。 不过，行政体制改革涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益，这就要求我们不能就行政体制改革而行政体制，必须从一个更宏观的视野，按照经济转轨和社会转型的现实需求，推进行政体制改革的总体设计和统筹安排，使行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革相互促进，相互协调。
改革要抓住要害。科学的改革战略有两大要点，一是着眼于全局，二是体现长远利益。进行行政体制改革的总体设计，是关于行政体制改革全局和长远的谋划，它包括行政体制改革的总目标和分目标（部门目标、区域目标和阶段目标）、行政体制改革的总体方案和具体方案、行政体制改革的实施步骤和相关政策，等等。在全面建成小康社会的历史条件下，中国行政体制改革的总体设计应该是：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例，又兼顾中国实际的公共行政体制。它的主要特征包括科学决策、权责对等、立足服务、依法行政、注重绩效、有力监督，目标是使政府管理成为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的公共行政体制。 为此，政府管理创新和改革的触角要有计划、有步骤的进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键领域，正确处理好党政关系和政企、政事、政社关系，加大政府职能转变力度，继续推进政府机构改革，依法规范中央与地方的职能和权限，积极培育和发展社会中介组织。 当前而言，行政体制改革要以简政放权，职能转变为重点，做到继续减少和规范行政审批，加强社会管理和公共服务，推进依法行政。它包括：以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点，使政府经济建设性主体向经济性公共服务主体转变，以此来提供经济可持续发展的体制保障；以基本公共服务均等化为重点，使政府尽快成为社会性公共服务的主体，以此来强化政府的再分配职能；以强化政府自身建设和改革为重点，使政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。其中，以下两方面在当下又具有迫切性。 一是依法明确政府的职责权限，包括中央政府与地方政府的职责权限、垂直管理部门和地方政府在相关领域的管理权责、政府各职能部门的职责权限、政府职能部门和内设机构各个岗位的职责，做到责任清晰，各司其职，事事有人负责。 二是将财政预算制度改革纳入行政管理体制改革范畴。公共财政是政府管理的基础，预算体现了政府职能的轨迹。但长期以来，我们将财政预算制度改革游离于行政管理体制改革之外，导致行政体制改革与财政体制改革相脱节。其实，预算改革对于政府职能转变来说是一根重要的指挥棒，对社会来说是促进公平、改善民生的重要手段。从此角度看，财政预算制度改革是政府改革在管理和技术层面的最佳切入点和突破口。 总之，新阶段的行政体制改革具有明显的结构性、综合性和配套性的特点，要求我们审时度势，把握时机，整体部署，周密安排，统筹协调。只有在总体方案设计科学的前提下，才能够统筹安排和兼顾行政管理体制改革的长期目标和短期措施，使行政管理体制改革沿着既定的方向分步骤地推进。鉴此，有必要由一个超脱部门利益的机构牵头，组织包括相关专家在内的研讨班子，研讨和起草改革的总体方案，广泛征求各方面意见。而在这一过程中，大部制的改革路径，可以看做是政府改革近期目标与长期目标的结合点。
